Inngangur
Hinn 5. mars sl. hélt ég fyrirlestur á ráðstefnu um samning Evrópuráðsins um forvarnir og baráttu gegn ofbeldi á konum og heimilisofbeldi. Samningurinn er yfirleitt nefndur Istanbúlsamningurinn og er frá 2011. Ráðstefnan var haldin á vegum Universidade Lusófona í Lissabon í Portúgal. Háskóli þessi er stærsti einkaháskólinn þar í landi stofnaður 1987 er samvinnuverkefni svonefndra „lusófon“ landa (Grupo Lusófona). Ríkjahópi þessum heyra til Portúgal, Brasilía, Grænhöfðaeyjar, Angóla, Guinea-Bissau og Mozambique, en löndin eiga það sameiginlegt að portúgalska er þar aðaltungumál eða annað opinbert tungumál íbúa (adoptive language). Lusófón er hliðstætt því að tala um að lönd séu anglófón þar sem enska hefur þessa stöðu og frankófón þar sem franska ræður ríkjum. Þetta er arfleifð nýlendustefnu Evrópuríkja allt fram á 20. öld.
Fyrirlestur minn fjallaði um þýðingu Istanbúlsamningsins fyrir dómaframkvæmd mannréttindadómstóls Evrópu (MDE). Ísland er aðili að þessu samningi (ísl. þýðing: Istanbúlsamningurinn.pdf). Staða Istanbúlsamningsins í dómaframkvæmd MDE hefur talsverða þýðingu fyrir innleiðingu samningsins í landsrétt samningsríkjanna og fyrir innlenda dómstóla, en samningurinn, sem gerður var á vettvangi Evrópuráðsins, er mikilvægasti alþjóðlegi sáttmálinn sem tekur á ofbeldi gegn konum og heimilisofbeldi (ofbeldi í nánum samböndum). Er hann meðal annars rót ákvæða íslensku hegningarlaganna um heimisofbeldi eða ofbeldi í nánum samböndum, sbr. einkum ákvæði 218. gr. a-c.
Istanbúlsamningurinn og kvenréttindabarátta
Í inngangsorðum samningsins eru ýmsar áhugaverðar yfirlýsingar sem sýna tengsl samningsins við kvenréttindabaráttu. Þar segir meðal annars að samningsaðilar geri sér grein fyrir að ofbeldi gegn konum sé birtingarform sögulegs ójafnvægis í valdahlutföllum milli kvenna og karla sem leitt hafi til drottnunar karla yfir og mismununar gagnvart konum og komi í veg fyrir fullan framgang þeirra. Þá segir að samningsaðilar viðurkenni að ofbeldi gegn konum sé í eðli sínu kynbundið ofbeldi og eitt helsta félagslega tækið til að neyða konur til að skipa lægri sess í samfélaginu en karlar. Jafnframt segir að samningsaðilar geri sér grein fyrir og telji mikið áhyggjuefni að konur og stúlkur verði oft fyrir alvarlegu ofbeldi, svo sem heimilisofbeldi, kynferðislegri áreitni, nauðgun, þvingun í hjónaband, glæpum sem kenndir eru við „heiður“ og limlesti kynfæra sem sé alvarlegt brot á mannréttindum kvenna og stúlkna og komi í veg fyrir að jafnrétti kvenna og karla nái fram að ganga.
Þótt tekið sé fram í inngangi samningsins að konur geti líka beitt ofbeldi er ljóst að markmið hans er fyrst og fremst að taka á ofbeldi karla gegn konum. Þá er áhugavert að samningurinn er meðal annars, svo sem kemur fram í inngangi hans, reistur á forsendum sem fela í sér skírskotun til feminiskra félagslegra kenninga, sem ekki er víst að full fræðileg samstaða sé um, svo sem um að ofbeldi gegn konum sé félagslegt tæki, í höndum karlmanna og ætla verði að notað sé til að neyða konur til að skipa lægri sess í samfélaginu. Hvað sem því líður vangaveltum um fræðilegt réttmæti slíkra kenninga fer ekki á milli mála að Istanbúlsamningurinn er framlag til kvenréttindabaráttu með því að hann bersýnilega gengur út frá að konur séu þolendur en karlar miklu síður þótt samningurinn eigi vissulega líka við um ofbeldi kvenna gagnvart körlum.
Helstu skyldur ríkja samkvæmt Istanbúlsamningnum
Í 2. mgr. 5. gr. Istanbúlsamningsins kemur fram mikilvægasta grundvallarregla samningsins sé horft á þýðingu hans fyrir skýringu og framkvæmd MSE. Segir þar að samningsaðilar skuli gera nauðsynlegar ráðstafanir, með lagasetningu eða öðrum hætti, til að koma í veg fyrir og rannsaka heimilisofbeldi, refsa gerendum og bæta fyrir ofbeldisbrot sem falla undir gildissvið samningsins. Þá er í 6. gr. samningsins ákvæði sem ber yfirskriftina „kynjuð stefna“ en þar segir að samningsaðilar skuldbindi sig til að gæta kynjasjónarmiða við framkvæmd og mat á áhrifum ákvæða samningsins og til að stuðla að og framfylgja með virkum hætti jafnréttisstefnu kvenna og karla og valdeflingu kvenna.
Þegar bakgrunnur Istanbúlsamningsins er skoðaður kemur ljós að hann tók í ríkum mæli mið af MSE og dómaframkvæmd MDE fyrir 2011. Þarf því ekki að koma á óvart að í dómum MDE um heimilisofbeldi er í ríkum mæli vísað til Istanbúlsamningsins eftir að hann var gerður til að skilgreina skyldur samkvæmt MSE. Það eru því náin og gagnvirk tengsl milli þessara tveggja samninga.
Í 1. grein MSE er kveðið á um að samningsaðilar skuli tryggja öllum innan lögsögu þeirra þau réttindi og frelsi sem skilgreint er í I. kafla þessa samnings. Þetta er almennt skilið þannig að þetta nái til tvenns konar skuldbindinga. Í fyrsta lagi þess sem nefnt er neikvæðar skyldur sem fela í sér að ríki brjóti ekki gegn réttindum sem vernduð eru í efnisákvæðum samningsins. Á hinn bóginn er talað um jákvæðar skyldur sem fela í sér ríkin taki til ráðstafana til að tryggja að borgararnir njóti þeirra réttinda sem sáttmálinn kveður á um. Það er einmitt um þessar jákvæðu skyldur sem Istanbúlsamningurinn fjallar um.
Skyldur ríkja samkvæmt Istanbúlsamningnum eru margvíslegar og ekki tóm til að gera grein fyrir þeim öllum hér. Taka þær til skyldna ríkja til að setja sér heildaráætlun og samræmda stefnu í málaflokknum, gera áætlanir og tryggja að framkvæmd þeirra sé fjármögnuð og skýrt sé hvaða stofnanir beri ábyrgð á henni. Þá er ákvæði um skyldur ríkja til að taka til almennra fyrirbyggjandi ráðstafana með vitundarvakningu um heimilisofbeldi, fræðslu, þjálfun sérfræðinga, upplýsingaöflun og almenna stuðningsþjónustu við þolendur, hjálparsímalínur o.s.frv. Það eru þó ákvæðin í VI. kafla Istanbúlsamningsins sem skipta mestu máli fyrir innihald fyrirlesturs míns. Þessi ákvæði fjalla um skyldur lögreglu eða annar yfirvalda til aðgerða þegar þeim berst vitneskja um heimilisofbeldi eða grunsemdir um þar um. Nánar er þar fjallað um rannsókn brota, saksókn, réttarfarsreglur og verndarráðstafanir.
MDE og heimilisofbeldi
Í fyrirlestrinum fjallaði ég talsvert um dóm yfirdeildar MDE í máli Kurt gegn Austurríki frá júní 2021 þar sem rætt er um réttinn til lífsins og heimilisofbeldi og jákvæðar skyldur, sem svo eru nefndar, samkvæmt honum.
Kærandi er austurrísk kona, fædd árið 1978. Hún gekk í hjónaband 2003 og eignaðist með manni sínum tvö börn fædd 2004 og 2005. Í júlí 2010 hafði hún samband við lögreglu og tilkynnti að eiginmaður hennar hefði lagt á hana hendur. Í kjölfarið var sett nálgunarbann á eiginmanninn og var honum gert að halda sig frá heimili fjölskyldunnar og foreldrum konunnar í 14 daga, auk þess sem hann sætti sakamálarannsókn fyrir líkamsárás. Eiginmaðurinn var síðan í janúar 2011 sakfelldur fyrir líkamsárás og alvarlegar hótanir og dæmdur í þriggja mánaða skilorðsbundið fangelsi. Í maí 2012 lagði kærandi inn beiðni um skilnað og sama dag kærði hún eiginmann aftur til lögreglu fyrir nauðgun og hótanir. Var eiginmaðurinn færður í yfirheyrslu og úrskurðaður í nálgunarbann að nýju í tvær vikur. Við yfirheyrslu greindu börn mannsins einnig frá ofbeldi af hendi föður. Í maí kom eiginmaðurinn í skóla A og spurði kennara hvort hann mætti ræða við son sinn í einrúmi þar sem hann hygðist gefa honum peninga. Kennarinn, sem vissi ekkert um málefni fjölskyldunnar, veitti honum heimild til þess að tala við drenginn. Þegar drengurinn koma ekki til baka í skólastofuna hóf kennarinn að leita að honum og fann hann að lokum í kjallara skólans. Hann hafði þá verið skotinn í höfðuð og hlaut hann bana af skömmu síðar. Systir hans hafði orðið vitni að atburðinum en var ómeidd. Kærandi höfðaði skaðabótamál gegn yfirvöldum vegna vanrækslu þeirra á að grípa til nægjanlegra ráðstafana til að vernda hana og börnin gagnvart ofbeldi eiginmannsins. Einkum bar hún fyrir sig að yfirvöld hefðu ekki gert nóg til að halda eiginmanninum frá fjölskyldunni, t.d. með í að halda honum í gæslu (varðhaldi) og saksóknari hefð i vitað að hætta hefði stafað að manninum. Ekki var fallist á kröfur kæranda fyrir dómstólum í Austurríki. Fyrir MDE hélt kærandi því fram að yfirvöld hefðu brugðist skyldum sínum samkvæmt 2., 3. og 8. gr. MSE sinni til að vernda hana og börn hennar gegn ofbeldi eiginmannsins. Vísaði hún til þess að hún hefði sérstaklega upplýst lögreglu um að hún óttaðist um líf barna sinna.
Í dómi MDE er lögð áhersla á að ríkjum beri rík skylda til að vernda einstaklinga gagnvart ofbeldi með vísan til þeirra jákvæðu skyldna sem kveðið er á um í 2. gr. MSE (rétturinn til lífsins). Einkum er lögð áhersla á yfirvöldum beri skylda til að bregðast skjótt við um leið og ásakanir um heimilisofbeldi komi upp sem er í fullu samræmi við skyldur samkvæmt Istanbúlsamningnum. Yfirvöldum bæri, í samræmi við þann samning, að eiga frumkvæði að því meta sjálfstætt hvort þolendum stafaði bráð og raunverulega hætta af ofbeldishegðun eiginmannsins í þessu tilfelli. Við það mat skipti einkum máli hvort ofbeldi hefði verið ítrekað og viðvarandi. Þá er lögð áhersla á að mikilvægt væri að starfsmenn yfirvalda sem ætti í samskiptum við þolendur heimilisofbeldis hlyti reglulega þjálfun og fræðslu með að markmiði að átta sig á hegðunarmynstri gerenda heimilisofbeldis. Með því móti væri unnt að tryggja að mat á hættu sem kynni að vera til staðar, bregðast við með viðeigandi hætti og tryggja í tíma vernd þolenda. Ef yfirvöld mætu að hættan væri bráð og raunveruleg bæri þeim skylda til að grípa til aðgerða, sem fæli í sér nægjanleg og fullnægjandi viðbrögð við hættunni, þ.m.t. með sviptingu frelsis eiginmannsins ef annað dygði ekki. Eftir ítarlegan rökstuðning mat dómstólsins var að stjórnvöld hefðu á nægilegan hátt fullnægt skyldum sínum sýnt þá sérstöku kostgæfni sem nauðsynleg er. Í fyrsta lagi hefðu yfirvöld framkvæmt sjálfstætt og fullnægjanlegt áhættumat eins og Istanbúlsamningurinn mælir fyrir um. Lögreglan hefði ekki einungis reitt sig á frásögn kæranda um atburði heldur aflað annarra sönnunargagna, tekið myndir og látið framkvæma læknisrannsókn. Þá hefði verið kannað hvort skotvopn væru skráð á eiginmann brota þola. Enn taldi dómurinn að með því að fara ekki fram á gæsluvarðhald yfir eiginmanninum hefði ríkið ekki vanrækt skyldur sínar, einkum með hliðsjón af skilyrðum landsréttar og 5. gr. MSE.
Með vísan til þessara atriða var ekki talið að brotið hefði verið gegn efnisþætti 2. gr. MSE. Minnihluti dómenda, sjö dómarar af sautján, töldu aftur á móti að um hefði verið að ræða brot á 2. gr. MSE. Þótt meirihluti MDE hefði komist að þeirri niðurstöðu að 2. gr. MSE hefði ekki verið brotin er dómurinn býsna gott dæmi um hvernig skyldur ríkja samkvæmt MSE um heimilisofbeldi eru leiddar með skýrum hætti af Istanbúlsamningnum. Það er er ekki nýtt að MDE vísi til Istanbúlsamningsins. Með þessum dómi er þó orðið skýrara en áður að jákvæðar skyldur ríkja í tengslum við ofbeldi gagnvart konum, heimilisofbeldi og ofbeldi í nánum samböndum ráðast í raun af þeim skyldum sem Istanbúlsamningurinn gerir áður fyrir. Með þessum stefnumarkandi dómi festir MDE þessa aðferðafræði í sessi með afgerandi hætti.
Lokaorð
Meginatriðið í framlagi mínu á ráðstefnunni var að af beitingu MDE á Istanbúlsamningsins við skýringu þeirra skylda sem felast í MSE leiðir til þess að slagkraftur Istanbúlsamningsins í alþjóðlegu samhengi verður mun meiri en annars myndi vera. Málið, og önnur mál sem vísað er til í umræddum dómi, sýnir að Istanbúlsamningurinn gegnir lykilhlutverki við að skilgreina frekar réttindi einstaklinga samkvæmt MSE, einkum kvenna og barna, að því er varðar vernd gegn heimilisofbeldi sem og jákvæðar skyldur ríkja í þessum efnum.
Þetta hefur talsverða þýðingu þar sem Istanbúlsamningurinn sjálfur kveður ekki á um neinar skýrar eða beinar heimildir til að framfylgja skyldum ríkja samkvæmt honum. Hann kveður að vísu á um eftirlitskerfi (Grevio) í 66. og 67. gr. sem felur í sér möguleika til að fylgja samningnum eftir. Eftirlitskerfið samkvæmt Istanbúlsamningurinn, er þó fremur veikt, rétt eins og á við um flesta alþjóðlega sáttmála.
Á hinn er bóginn er fullnustukerfið samkvæmt MSE tiltölulega áhrifaríkt og skilvirkt miðað við aðra alþjóðlega mannréttindasamninga. Felst munurinn helst í því að MSE gerir er ráð fyrir dómstól (MDE) sem hafi síðasta orðið um túlkun sáttmálans og heimild hans til að kveða upp bindandi dóma, sem og hlutverk ráðherranefndar Evrópuráðsins til að knýja ríki til að hlíta dómunum. Um þetta eru ákvæði í 46. gr. MSE.
Í þessu felst að ráðherranefnd Evrópuráðsins þrýstir á ríki að greiða bætur í málum þar sem þær hafa dæmdar auk málskostnaðar. Þar að auki er leitast við knýja ríki á um að ráðast að rót vandans, svo sem með umbótum á löggjöf eða öðru regluverki, sem og taka á kerfislægum vandamálum við að framfylgja reglum eða lögmætum ákvörðunum yfirvalda og dómstóla.
Ekki er þar með sagt að kerfið sem sett hefur verið á fót með MSE sé fullkomið og virki alltaf, en það gerir það í þó flestum tilfellum, sem telst það fremur skilvirkt í samanburði við flesta aðra alþjóðlega mannréttindasamninga, þar á meðal Istanbúlsamninginn. Með því að samþykkja svo að segja meginreglur Istanbúlsamningsins sem innbyggðar í MSE og dómaframkvæmd MDE styrkir það umtalsvert beina þýðingu Istanbúlsamningsins og sem þannig hefur ríkari og beinni áhrif á löggjöf, stjórnsýslu og dómaframkvæmd dómstóla heima fyrir. Stuðlar það vafalaust að því að makrmið hans náist betur en ella myndi vera.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður, deildarforseti og prófessor við lagadeild Háskólans á Akureyri