Í umræðu um ESB hér á landi er stundum haft á orði að sambandið sé ólýðræðislegt. Aðrir ganga lengra og virðast trúa því að sambandið sé einhvers konar tilraun til að þróa evrópskt alræðisríki sem stjórnað sé af umboðslausum og andlitslausum búrókrötum sem hafi það helst á stefnuskrá sinni að sölsa undir sig þjóðir og lönd og ræna þau fullveldi sínu og auðlindum. Breytir litlu fyrir þá sem þennan ótta ala í brjósti sér þótt ESB, og þar með aðildarríki þess hafi, á síðustu þremur áratugum eða svo, átt verulegan þátt í að efla réttindi og hag Íslendinga með því að leyfa þeim að vera með á innri markaðinum í gegnum EES-samninginn. Íslendingar hafa þannig í raun verið með annan fótinn í Evrópusambandinu í meira en þrjátíu ár!
Skoðanaskipti um hvort og að hvaða marki ESB er lýðræðislegt hafa verið langvinn. Þeir sem eru tortryggnir gagnvart ESB tala gjarnan um „lýðræðishalla“ eða skort á lýðræði, jafnvel alvarlegan. Aðrir sem jákvæðari eru gagnvart ESB leggja á hinn bóginn áherslu á að sambandið hafi þróað sínar eigin leiðir til að koma fram lýðræðislegri ábyrgð sem hæfi hlutverki, markmiðum og stjórnskipulagi sambandsins sem vettvang fyrir samstarf ríkja á ákveðnum sviðum.
ESB hefur eingöngu valdheimildir sem aðildarríkin hafa veitt því
Rétt að halda því til haga að ESB hefur engar valdheimildir aðrar en þær sem aðildarríkin hafa veitt því, sbr. 2. gr samningsins um starfsemi ESB. Þetta er yfirleitt gert með lögum sem samþykkt eru af meirihluta lýðræðislegra kjörinna þingmanna í aðildarríkjunum enda rúmist slík lög innan stjórnarskrár þeirra. Dæmi eru líka um að sett hafi verið í stjórnarskrá sérstakt ákvæði um aðild að ESB, svo sem á við um írsku stjórnarskrána.
Af meginreglunni um veittar valdheimildir, sem svo er nefnd, leiðir að ESB hefur í raun engar valdheimildir sem ekki eru byggðar á lýðræðislegu umboði sem kjósendur í aðildarríkjum hafa veitt þingi heima fyrir eða ríkisstjórn. Í þessum skilningi er ESB reist á lýðræðislegum grunni hvernig sem á málið er litið. Evrópusambandið er ekki geimvera sem kom til jarðar í miðri Evrópu og hrifsaði til sín völd með yfirgangi og ofbeldi. Þvert á móti, allt vald sem ESB hefur á sér rætur í aðildarríkjunum sjálfum og fólkinu sem þar býr.
Lýðræði í starfsemi ESB
Næst má spyrja hvort lýðræðislegar leikreglur séu virtar í starfsemi sambandsins. Skoðum aðeins helstu stofnanir þess.
Fyrst ber að telja það sem á ensku er nefnt European Council og á íslensku leiðtogaráð ESB. Í leiðtogaráðinu eiga sæti þeir sem fara fyrir ríkisstjórnum aðildarríkjanna, í tilfelli Íslands forsætisráðherra ef til aðildar kæmi. Þar eiga líka sæti forseti ráðsins, forseti framkvæmdastjórnar ESB og utanríkismálastjóri sambandsins. Ráðið er vettvangur fyrir pólitíska stefnumótun til lengra tíma, ákvarðanir um fjárlagaramma og útvíkkun samstarfsins ef því er að skipta. Ráðið fer ekki með formlegt vald til setja lög og reglur og er aðeins stefnumótandi. Ráðið er vissulega reist á lýðræðislegum grundvelli enda hafa allir þeir sem þar sitja lýðræðislegt umboð að baki sér, ýmist beint frá aðildarríkjunum eða Evrópuþinginu sem er kjörið í beinum lýðræðislegum kosningum í aðildarríkjunum.
Þetta leiðir okkur að Evrópuþinginu (European Parliament). Þar sitja yfir 700 þingmenn sem skipt er niður á ríki nokkurn veginn í hlutfalli við fólksfjölda, en þó þannig að fámennari ríki fá hlutfallslega fleiri þingmenn en hin fjölmennari (degressíf hlutfallsregla). Þingmenn Evrópuþingsins eru sem fyrr segir lýðræðislega kjörnir. Með árunum hefur Evrópuþingið þróast meira í átt að löggjafarstofnun sem deilir lagasetningarvaldi með ráðherraráði ESB (Council of the European Union). Helstu verkefni þingsins er að fara með löggjafarvald ásamt ráðherraráðinu. Þá fer þingið með fjárlagavaldið (samþykkir fjárlög ESB), auk þess sem það fer með yfirumsjón með framkvæmdastjórninni og getur lýst vantrausti á hana. Líklega fengi Ísland 6 þingmenn, sem er sami fjöldi og Malta (540 þús), Lúxemborg (640 þús) og Kýpur (1,3 millj.) hafa hvert fyrir sig.
Þá er það ráðherraráð ESB sem samsett er af ráðherrum frá aðildarríkjum og fer það eftir málefnum þeim sem er til umræðu hverju sinni hvaða ráðherra sækir fund. Almennt myndum við segja að ráðherrar í aðildarríkjum hafi lýðræðislegt umboð og koma þá væntanlega á fundi ráðsins með slíkt umboð í farteskinu. Helsta verkefni ráðherraráðsins er að fara með lagasetningarvald með þinginu. Þá samræmir það stefnu ríkja í sameiginlegum málaflokkum. Meginreglan er að ákvarðanir eru teknar með auknum meirihluta. Í sumum málaflokkum, t.d. utanríkis- og varnarmálum og skattamálum, er krafist einróma samþykkis.
Lagasetningarferlið er í grófum dráttum hið sama hvort heldur lagasetning er í formi reglugerða eða tilskipana. Gengur þetta þannig fyrir sig að frumkvæði að lagasetningu kemur almennt frá framkvæmdastjórn ESB. Fyrsta umferð í lagasetningunni felst í að þingið og ráðið fara yfir tillöguna. Ef sammæli er meðal þeirra telst lagafrumvarpið samþykkt. Ef þingið og ráðið eru ósammála fer frumvarpið í aðra umferð. Á því stigi geta báðar stofnanir lagt til breytingar á tillögum. Ef samkomulag næst eftir breytingar telst frumvarpið samþykkt. Ef ekki þá fer það til nefndar sem samsett er af fulltrúum frá þinginu og ráðinu og er hlutverk hennar er að freista þess að ná málamiðlun. Eftir það þurfa báðir aðilar að samþykkja niðurstöðuna. Ef það næst ekki þá telst frumvarpið fellt og verður ekki að lögum sambandsins. Við hljótum að fallast á að þetta sé bara nokkuð lýðræðislegt!
Þá er að nefna framkvæmdastjórn ESB (European Commission). Hvert aðildarríki á einn fulltrúa í framkvæmdastjórninni. Helsta hlutverk þess er að hrinda löggjöf sambandsins og áætlunum í framkvæmd, svona svipað og á við um ráðuneytin á Íslandi (framkvæmdarvaldið). Framkvæmdastjórnin á einnig frumkvæði að nýrri löggjöf. Framkvæmdastjórnin er aftur á móti ekki kosin í beinni kosningu af borgurum sambandsins en þarf að hljóta samþykki Evrópuþingsins. Ef við horfum til hliðstæðna í stjórnskipulagi ríkja má segja að þetta sé ekki ólíkt því sem á sér stað í þingræðisríkjum, þ.e. að ríkistjórn er ekki kosin í beinni kosningu heldur starfar með „samþykki“ eða í skjóli meirihluta lýðræðislega kjörinna þingmanna. Í þessum skilningi starfar framkvæmdastjórnin án efa á lýðræðislegum grundvelli. Ursula von der Leyen forseti framkvæmdastjórnarinnar sem kom í heimsókn hingað til lands á dögunum var til dæmis kosin til starfans af Evrópuþinginu með sannfærandi meirihluta eftir tillögu frá leiðtogaráðinu. Hún hefur án nokkurs vafa lýðræðislegt umboð með sambærilegum og forsætisráðherra Íslands.
Nefna má fleiri stofnanir ESB sem telja má mikilvægar, svo sem dómstól ESB (Court of Justice of the European Union, CJEU), Evrópska seðlabankann (European Central Bank, ECB), Evrópska utanríkismálastjórann (High Representative for Foreign Affairs & Security Policy) o.fl. Almennt er ekki mikið talað um þessar stofnanir í samhengi við ætlaðan lýðræðishalla ESB. Verða þær því ekki ræddar frekar hér.
Varðandi frumkvæði að lagasetningu má nefna að með Lissabon-sáttmálanum (2007) voru settar reglur til að efla beint lýðræði í ESB þar sem gert var ráð fyrir því sem nefna má borgarafrumkvæði (Citizens’ Initiative) sem gerir borgurum ESB kleift fara þess á leit við framkvæmdastjórnina að koma fram með lagafrumvarp um tiltekin málefni. Til þess að málið sé tekið til umfjöllunar þarf að minnsta kosti ein milljón borgara frá meirihluta aðildarríkja að skrifa undir áskorun þar um. Þótt tilgangurinn sé að efla beint lýðræði hefur þetta ekki reynst sérstaklega hagnýtt í framkvæmd og framkvæmdastjórnin stundum verið gagnrýnd fyrir að bregðast ekki nægilega vel við þótt tekist hafi að safna nægilega mörgum undirskriftum.
Mannréttindaskrá ESB
Eitt þarf að nefna hér líka, en það er að ESB er samstarfsvettvangur fullvalda lýðræðisríkja þar sem vernd pólitískra, borgaralegra, félagslegra og efnahagslegra réttinda er með því besta sem gerist í heimi vorum. Þetta birtist meðal annars í þeirri staðreynd að meðal grundvallarlaga sambandsins er sáttmáli ESB um grundvallarréttindi (Charter of Fundamental Rights of the European Union), oft nefnd mannréttindaskrá ESB, sem virða ber að öllu leyti þegar sambandið beitir valdheimildum sínum, en dómstóll ESB fer með æðsta vald til að túlka ákvæði mannréttindaskrárinnar. Að áliti höfundar veitir mannréttindaskráin eftir orðum sínum og efni í raun öflugri og víðtækari mannréttindavernd er vera myndi um íslensku stjórnarskrána! Mun rökstyðja þetta frekar ef þörf krefur.
Að lokum
Fræðimenn hafa líka fjallað um ætlaðan lýðræðishalla í Evrópusambandinu. Þannig hefur því lengi verið haldið því fram að lýðræðishalli sé til staðar í ESB þar sem borgarar hafi ekki raunhæft tækifæri til að draga framkvæmdarvaldið til ábyrgðar. (Hvernig virkar það annars á Íslandi?) Aðrir halda því fram að lýðræðishallinn sé ofmetinn og þegar allt kemur til alls sé ESB í raun ekki ólýðræðislegra en stjórnskipan og stjórnmálakerfin í aðildarríkjunum sjálfum, enda liggi valdið hjá fulltrúum sem hafa lýðræðislegt umboð að baki sér frá heimaríkjum sínum sem og hjá Evrópuþinginu sem kosið er í beinum lýðræðislegum kosningum.
Ég hallast að hinu síðarnefnda og að allt þetta undarlega tal um alvarlegan lýðræðishalla í ESB sé harla innihaldsrýrt þegar betur er að gáð.
Hér hefur verið stiklað á stóru um lýðræði í ESB og vitaskuld mikið svigrúm til að dýpka þá umræðu ef áhugi fyrir á því.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður og prófessor við lagadeild HA