Juris Prudentia: Dr. jur. Davíð Þór Björgvinsson prófessor, lagadeild HA og fyrrverandi dómari við Mannréttindadómstól Evrópu

Í íslenskri sagnahefð lifa draugasögur, huldusögur og „hundavéfréttir“ góðu lífi. Þær geta verið skemmtilegar ef vel eru fluttar. Þær eiga þó sameiginlegt að byggjast sjaldnast á traustum heimildum sem hægt er að sannreyna.

Í Evrópuumræðunni hafa á síðustu dögum borist mér í hægra eyra – ég er heyrnarlaus á því vinstra – tvær furðusögur um þann hrylling sem kunni að bíða þjóðarinnar segi hún já 29. ágúst næstkomandi.

Fyrri sagan er af tveimur ónafngreindum sérfræðingum í málefnum ESB sem voru staddir í París fyrir ekki svo löngu síðan. Munu þeir þar í borg hafa hlegið að þeirri hugmynd að þjóð geti veitt umboð til að hefja aðildarviðræður án þess að skuldbinda sig fyrir fram til inngöngu, heldur kanna fyrst hvað sé í boði um lykilmálefni sín og taka síðan afstöðu til niðurstöðunnar.

Þessir reyndu menn, eftir því sem sagan hermir, hefðu getað sparað sér hláturinn til betra tilefnis. Virðast þeir ekki hafa vitað, ef sagan er þá sönn, að ríki þurfa ekki að skuldbinda sig til aðildar að loknum viðræðum og geta það raunar sjaldnast. Evrópuríki hafa kosið um aðildarferlið á mismunandi stigum: sum áður en viðræður hófust, önnur meðan á ferlinu stóð og enn önnur eftir að viðræðum lauk, þegar tillaga að aðildarsamningi lá fyrir. Mörg hafa ekki þurft að breyta stjórnarskrá sinni, en önnur gerðu það undir lok aðildarferlisins ef þess var talin þörf.

Hvernig ríkisstjórnir afla sér umboðs til aðildarviðræðna fer eftir stjórnskipunarreglum og pólitískum aðstæðum í hverju landi. ESB hefur ekki reglur sem ákveða hvernig slíkt umboð skuli veitt eða hversu víðtækt það skuli vera. Það er alfarið innanríkismál. Ef ESB er tilbúið til viðræðna við Ísland á þeim forsendum sem þjóðaratkvæðagreiðslan byggir þá er það bara svo og hlátur þessara ágætu manna breytir þar engu um.

Margt er þó óljóst um aðdraganda þessa tiltekna hláturs og hvað það nákvæmlega var sem hlegið var að. Mögulega hlógu þeir, ef þessi hlátur átti sér yfirhöfuð stað, að sögumanni sjálfum.

Hvað sem því líður finnst mér líklegt, af starfsreynslu þeirra að dæma, að þessir viðhlæjendur hafi vitað þetta allt saman. Þeir hljóta einnig að vita að já er já, þótt kjósendur kunni að hafa ólíkar ástæður fyrir atkvæði sínu. Hið sama gildir um nei.

Hin sagan er sú að þegar þjóð hefur sagt já við viðræðum og fulltrúar hennar mæta á fund í Brussel sé hún komin á braut sem vart verði af snúið og hljóti að enda með aðild, sama hvað.

Þessi spádómur er settur fram af talsverðri vissu, en án þess að vísað sé til bindandi reglna, fordæma eða dæma um ríki sem hafi lent í slíkum hremmingum.

Sem sagt: engin gögn liggja fyrir sem styðja þann spádóm að Ísland geti allt í einu orðið aðildarríki ESB án þess að átta sig á því, og það jafnvel þótt síðari þjóðaratkvæðagreiðsla hafi ekki farið fram þar sem hennar er vænst.

Þetta gæti jafnframt gerst löngu áður en Íslendingum gæfist ráðrúm til að breyta eigin stjórnarskrá samkvæmt íslenskum stjórnskipunarreglum með samþykki á tveimur þingum og kosningum til Alþingis á milli, og áður en öllum aðildarríkjum sambandsins gæfist kostur á að samþykkja aðild Íslands.

Og útgerðin veit ekki sitt rjúkandi ráð, en ungir menn og konur vakna upp einn morgun í ímynduðum hermannabúningi sambandsins, með riffil við öxl og herkvaðningu í brjóstvasanum.

Þetta yrði fremur óvænt af þeirri ástæðu einnig að Ísland hóf, vegna skuldbindinga í EES-samningnum, aðlögun að regluverki ESB um innri markaðinn fyrir um 35 árum og hefur unnið að henni síðan eftir því sem nýjar reglur hafa orðið til. Að því ég best veit hefur Ísland þó ekki á þessum áratugum verið innlimað í sambandið án vitundar landsmanna og gegn vilja þeirra.

Svo eitt í viðbót. Sóttu Íslendingar ekki um aðild í júlí 2009 og fyrsti fundur aðildarviðræðna haldinn um ári síðar? Síðan eru 16 ár. Samt er Ísland enn þá fyrir utan sambandið!? Sé ekki í ljósi þessarar staðreyndar að spádómur þessi fái staðist. Er einhver þarna úti sem getur hjálpað mér að skilja þetta betur?

Á þessu stigi líkjast sagan og hinn dularfulli spádómur fremur „hundavéfrétt“ en fræðilegri röksemdafærslu. Verulegra úrbóta er þörf á þessum röksemdum ef þær eiga að nýtast þjóðinni í umræðunni sem nú geisar.

Sagan af tveimur hlæjandi sérfræðingum í París og spádómurinn um að íslenska þjóðin kunni að verða hlekkjuð við fundarborðið í Brussel, ef hún samþykkir að hefja viðræður á ný, tilheyra fremur heimi drauga- og huldusagna en staðreynda sem hægt er að sannreyna.

Gömul speki segir að sá sem vill sjá draug sjái draug í hverju horni. Sama virðist stundum gilda um Evrópuumræðuna þar sem nýir draugar skríða úr skúmaskotum sínum dag hvern. Sá sem leitar að draugum finnur þá alls staðar, jafnvel þótt staðreyndir í raunheimum gefi miklu frekar tilefni til að álykta að þeir séu ekki til.

Draugasögur, huldusögur og „hundavéfréttir“ þóttu skemmtileg afþreying á baðstofuloftum fyrri alda þegar kaldir vetrarvindar gnauðuðu utan við ljórann. Þær eru aftur á móti ekki hjálplegar fyrir íslenska þjóð sem nú stendur frammi fyrir stærri pólitískri ákvörðun en hún hefur gert um langa hríð.

Orðið „hundavéfréttir“ kemur fyrir í smásögunni „Ókvæða við“ eftir Þórarinn Eldjárn. Hef ekki rekist á það annars staðar. Ég er ekki alveg klár á því hvað það þýðir nákvæmlega en hef á tilfinningunni að það hæfi hér ágætlega. Hefur einhver skoðun á því?

Höfundur er lögmaður hjá Thales lögfræðiþjónustu.

Upphaflega birt á DV/Eyjunni 8. ágúst 2026

Þegar rætt er um ESB og náttúruauðlindir þarf að greina á milli tveggja ólíkra atriða. Annars vegar er um að ræða forræði ríkisins yfir náttúruauðlindum sínum og skipan eignarréttar. Hins vegar eru heimildir ESB til að setja reglur um atvinnustarfsemi og viðskipti sem byggjast á nýtingu þessara auðlinda.

Grundvallarreglan um forræði aðildarríkja

Meginreglan er sú að aðildarríki ESB fara sjálf með ákvörðunarvald um eignarfyrirkomulag og nýtingu náttúruauðlinda sinna. Sú regla á sér stoð í almennum þjóðarétti, einkum reglunni um varanlegt fullveldi ríkja yfir náttúruauðlindum (e. Permanent Sovereignty over Natural Resources). Samkvæmt henni hefur sérhvert ríki rétt til að stjórna, nýta og ráðstafa náttúruauðlindum innan síns yfirráðasvæðis í þágu þjóðarinnar. Helsta heimild reglunnar er ályktun allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna nr. 1803 (XVII) frá árinu 1962. Reglan á jafnframt rætur í sjálfsákvörðunarrétti þjóða og telst nú hluti af þjóðaréttarvenju.

Í ESB-rétti kemur reglan fram í 345. gr. samningsins um starfshætti Evrópusambandsins, þar sem segir að samningarnir hafi ekki áhrif á reglur aðildarríkjanna um eignarfyrirkomulag. Aðildarríkin ákveða því sjálf hvort náttúruauðlindir eru nýttar, hvaða auðlindir eru teknar til nýtingar og hvernig eignarhaldi þeirra er háttað, nema að því marki sem þau hafa með sáttmálunum framselt tilteknar valdheimildir til ESB. Auðlindir geta þannig verið í opinberri eigu, einkaeigu eða sætt sérstöku eignar- eða stjórnskipulagi samkvæmt landslögum. Þessar ákvarðanir verða þó eftir atvikum að samrýmast öðrum reglum ESB-réttar, svo sem reglum um frjálst flæði, samkeppni og bann við mismunun.

Þetta þýðir þó ekki að nýting auðlinda sé undanþegin reglum ESB. Þegar ríki hefur ákveðið að nýta tiltekna auðlind sem hluta af atvinnustarfsemi getur sú starfsemi fallið undir reglur innri markaðarins. ESB hefur meðal annars heimildir til að samræma reglur um frjálsa vöruflutninga, þjónustu, stofnsetningu, fjármagnsflutninga, samkeppni og umhverfisvernd.

Ísland tekur nú þegar þátt í innri markaði ESB á grundvelli EES-samningsins. Fjölmargar reglur um starfsemi fyrirtækja, vöruflutninga, matvælaöryggi, samkeppni, umhverfismál og ýmsa þætti auðlindanýtingar gilda því þegar hér á landi. Meginmunurinn við fulla aðild væri ekki að Ísland færi úr einu regluumhverfi í annað, heldur að Ísland tæki þátt í mótun reglnanna og ákvörðunum innan stofnana sambandsins.

Af grundvallarreglunni um forræði ríkja yfir auðlindum sínum leiðir að ESB hefur almennt ekki heimild til að skylda aðildarríki til að nýta tiltekna náttúruauðlind, svo sem með því að byggja virkjanir eða leggja raforkusæstreng. Sambandið getur heldur ekki ákveðið að ríki verði að nýta tiltekna auðlind eða bannað slíka nýtingu nema það leiði af skuldbindingum sem aðildarríkin hafa sjálf samþykkt.

Reglur innri markaðarins geta hins vegar haft áhrif á hvernig slík starfsemi er skipulögð. Aðildarríkin geta þó réttlætt frávik frá almennum reglum með vísan til almannahagsmuna, svo sem umhverfisverndar eða verndar auðlinda, enda séu slík frávik málefnaleg og í samræmi við meðalhófsregluna.

Sjávarútvegur

Sjávarútvegur hefur sérstöðu vegna þess að fiskistofnar virða ekki mörk lögsagna aðildarríkjanna. Sameiginleg sjávarútvegsstefna ESB varð til vegna þess að aðildarríkin töldu nauðsynlegt að samræma stjórnun veiða úr sameiginlegum fiskistofnum. Sérstaða stefnunnar byggist því á eðli auðlindarinnar og nýtingar hennar en ekki á því að ESB hafi tekið yfir fullveldi eða eignarrétt ríkjanna yfir hafsvæðum þeirra.

Samkvæmt sáttmálunum hefur ESB einkarétt til að setja reglur um varðveislu líffræðilegra auðlinda hafsins innan ramma sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar. Heildarafli er ákveðinn á grundvelli vísindalegrar ráðgjafar og honum skipt milli ríkja samkvæmt reglunni um hlutfallslegan stöðugleika. Þegar ríki hefur fengið sinn hlut ræður það hins vegar sjálft hvernig honum er ráðstafað innanlands. Sameiginlega sjávarútvegsstefnan ákveður því ekki hvernig aflaheimildum er úthlutað innan einstakra ríkja, þótt aðildarríkin fari ekki lengur ein með ákvörðunarvald um heildarafla og aðgang að þeim fiskistofnum sem falla undir stefnuna.

Þessar forsendur eiga þó ekki að öllu leyti við um Ísland. Stærstur hluti afla í íslenskri lögsögu er veiddur úr staðbundnum fiskistofnum en ekki stofnum sem eru sameiginlegir mörgum ríkjum. Það gefur ákveðin fyrirheit um að sérlausnir kynnu að vera mögulegar fyrir Ísland við aðildarviðræður. Hvort svo yrði færi hins vegar eftir pólitískum vilja aðildarríkjanna, en lögfræðilega er ekkert því til fyrirstöðu.

Landbúnaður

Á sviði landbúnaðar fara ESB og aðildarríkin með sameiginlegar valdheimildir. Reglur innri markaðarins gilda að meginstefnu um landbúnaðarvörur og sameiginlega landbúnaðarstefnan (CAP) og miðar meðal annars að fæðuöryggi, stöðugleika í framleiðslu og sjálfbærri þróun. Aðild að ESB myndi fela í sér þátttöku í þessum sameiginlega markaði og jafnframt aðgang íslenskra bænda að stuðningskerfum CAP. Hún myndi þó ekki fela í sér að ESB færi með forræði yfir landi eða öðrum auðlindum sem tengjast landi eða landareignum á Íslandi. Ákvarðanir um landnýtingu og nýtingu þeirra auðlinda yrðu áfram á hendi íslenskra stjórnvalda, að því marki sem þær hafa ekki verið samræmdar með ESB-rétti.

Fiskeldi

Sama á við um fiskeldi. Aðild að ESB myndi ekki fela í sér að sambandið gæti ákveðið hvort laxeldi yrði stundað á Íslandi eða hvar slíkt eldi færi fram. Þær ákvarðanir yrðu áfram á hendi íslenskra stjórnvalda. Þegar starfsemin væri hins vegar heimiluð þyrfti hún að uppfylla reglur ESB um meðal annars matvælaöryggi, dýraheilbrigði, umhverfisvernd og samkeppni.

Orkumál

Orkumál fylgja sömu meginreglu. Samkvæmt 194. gr. samningsins um starfshætti Evrópusambandsins hefur ESB heimildir til að þróa sameiginlega orkustefnu, meðal annars til að tryggja virkni innri orkumarkaðarins og öryggi orkuafhendingar. Jafnframt er í 2. mgr. greinarinnar sérstaklega tekið fram að aðildarríkin haldi ákvörðunarvaldi um val orkugjafa, skilyrði fyrir nýtingu orkuauðlinda sinna og almenna tilhögun orkuframboðs. Orkupakkar ESB fela því ekki í sér framsal á yfirráðum yfir orkuauðlindum ríkjanna heldur varða starfsemi innri orkumarkaðarins.

Umhverfismál

Á sviði umhverfismála getur ESB sett reglur sem hafa áhrif á nýtingu náttúruauðlinda með það að markmiði að vernda umhverfið og stuðla að sjálfbærri nýtingu. Þrátt fyrir valdheimildir ESB á þessu sviði gera sáttmálarnir ráð fyrir að aðildarríkin haldi ákvörðunarvaldi í mikilvægustu atriðum, svo sem um val orkugjafa og skipulag landnýtingar, að því marki sem það hefur ekki verið samræmt með ESB-rétti.

Lokaorð

Umræða um auðlindir og ESB verður ekki leyst með einföldu svari um að aðild leiði annaðhvort til þess að ríki haldi fullu forræði eða glati því. Réttara er að greina á milli þess að ríkin halda forræði yfir auðlindunum sjálfum og þess að ESB getur sett reglur um atvinnustarfsemi sem byggist á nýtingu þeirra, einkum þegar hún tengist innri markaðnum.

Meginniðurstaðan er sú að aðild að ESB myndi ekki færa Evrópusambandinu eignarráð eða almennt ákvörðunarvald yfir íslenskum náttúruauðlindum. Hins vegar myndi Ísland á ákveðnum sviðum deila ákvörðunarvaldi með ESB eða, þar sem sáttmálarnir mæla fyrir um það, lúta sameiginlegri stefnumótun sambandsins og þá ekki síst starfsemi innri markaðarins.

Þar sem Ísland tekur nú þegar þátt í innri markaði ESB samkvæmt EES-samningnum gilda hér á landi þegar fjölmargar reglur ESB sem varða atvinnustarfsemi og nýtingu auðlinda. Þetta á meðal annars við um reglur um frjálsa vöruflutninga, samkeppni, ríkisaðstoð, opinber innkaup, matvælaöryggi, dýraheilbrigði, umhverfisvernd, orkumarkað og starfsemi fyrirtækja.

Helsti munurinn við aðild væri því ekki breyting á eignarhaldi eða forræði yfir auðlindunum sjálfum, heldur að Ísland fengi að taka þátt í mótun þeirra reglna sem kunna að hafa þýðingu fyrir nýtingu þeirra.

Höfundur er lögmaður á Thales lögfræðiþjónustu og fyrrverandi dómari við Mannréttindadómstól Evrópu.

Upphafega birt á DV/Eyjunni 5. ágúst 2026

Aðild að Evrópusambandinu felur í sér að aðildarríkin deila ríkisvaldi að vissu marki með sambandinu. Sumir kjósa að tala um framsal ríkisvalds, en þessi orðalagsmunur skiptir ekki höfuðmáli hér.

ESB hefur aðeins þær valdheimildir sem aðildarríkin hafa veitt því í stofnsáttmálunum. Sambandið er því ekki ríki í skilningi þjóðaréttar heldur yfirþjóðlegt samstarf fullvalda ríkja sem fer aðeins með þær valdheimildir sem því hafa verið fengnar. Á öllum öðrum sviðum fara ríkin áfram með fullt löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald. Alþingi, stjórnvöld og dómstólar myndu því áfram sinna langstærstum hluta þeirra verkefna sem þau sinna nú þegar.

Löggjafarvaldið

Löggjöf ESB sem varðar innri markaðinn er einkum tvenns konar: reglugerðir og tilskipanir. Einnig eru ákvarðanir (decisions) bindandi í þeim tilvikum sem þær eiga við, en þar sem hér er fyrst og fremst horft til reglna um innri markaðinn verður ekki fjallað sérstaklega um þær.

Markmið þessarar löggjafar er að tryggja samræmd réttindi fyrirtækja og einstaklinga á innri markaðnum, ryðja úr vegi viðskiptahindrunum og stuðla að sanngjarnri samkeppni. Löggjafarvaldinu er þannig fyrst og fremst deilt með ESB til að tryggja að innri markaðurinn starfi með sama hætti í öllum aðildarríkjum.

Hér er jafnframt helsti munurinn á ESB og EES. Samkvæmt EES-samningnum verða reglugerðir ESB ekki hluti íslensks réttar fyrr en þær hafa verið teknar upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar og síðan innleiddar í íslenskan rétt. Um tilskipanir gildir í meginatriðum sama fyrirkomulag innan EES og ESB; Íslandi ber að tryggja að markmiðum þeirra verði náð en ræður sjálft hvernig það er gert.

Við aðild að ESB hyrfi þessi tvíþætta innleiðing reglugerða en Alþingi losnaði jafnframt undan því að staðfesta reglugerðir sem það getur í reynd engu breytt um. Hvort það sé pólitískt æskilegt er matsatriði. Frá lögfræðilegu sjónarmiði er þetta einfaldlega hluti af því fyrirkomulagi sem öll aðildarríkin hafa samþykkt. Að mínu mati myndi þessi breyting krefjast breytinga á stjórnarskránni, en hún jafngildir ekki afsali á fullveldi Íslands.

Dómsvaldið

Aðild að ESB felur einnig í sér að aðildarríkin deila að ákveðnu marki dómsvaldi með sambandinu. Innlendir dómstólar fara áfram með almennt dómsvald samkvæmt landsrétti, en bera jafnframt ábyrgð á að beita ESB-rétti á þeim sviðum þar sem hann gildir.

Evrópudómstóllinn hefur endanlegt vald til að túlka ESB-rétt og tryggja samræmda framkvæmd hans. Við ákveðnar aðstæður ber innlendum dómstólum að leita forúrskurðar hans og er slíkur úrskurður bindandi um túlkun ESB-reglu þeirrar sem í hlut á.

Innan EES gegnir EFTA-dómstóllinn sambærilegu hlutverki gagnvart EFTA-ríkjunum. Íslenskir dómstólar geta leitað ráðgefandi álits hans um túlkun EES-réttar. Þótt slík álit séu formlega ekki bindandi hafa íslenskir dómstólar almennt fylgt þeim til að tryggja samræmda túlkun EES-réttar. Þegar EFTA-dómstóllinn veitir slíkt ráðgefandi álit ber honum að taka mið dómaframkvæmd dómstóls ESB sé hún fyrir hendi um álitaefnið.

Evrópudómstóllinn hefur einnig vald til að skera úr um hvort stofnanir ESB hafi haldið sig innan valdheimilda sinna, virt meðalhófs- og nálægðarregluna og hvort löggjöf sambandsins samræmist sáttmála ESB um grundvallarréttindi. Þannig takmarkar dómstóll ESB vald annarra stofnana ESB til að setja reglur og eftirlit með því að þeim sé framfylgt.

Framkvæmdarvaldið

Aðild að ESB felur loks í sér að framkvæmdarvaldinu er deilt á þeim sviðum þar sem sambandið hefur fengið valdheimildir. Aðildarríkin bera áfram ábyrgð á framkvæmd laga á öllum öðrum sviðum en þeim ber jafnframt að framfylgja ESB-rétti með skilvirkum hætti.

Framkvæmdastjórn ESB hefur eftirlit með því að aðildarríkin uppfylli skyldur sínar samkvæmt ESB-rétti. Takist ekki að leysa ágreining um ætlað brot getur hún höfðað samningsbrotamál fyrir Evrópudómstólnum sem sker úr um hvort aðildarríki hafi vanefnt skyldur sínar.

Sambærilegt fyrirkomulag gildir þegar innan EES. Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur eftirlit með því að EFTA-ríkin uppfylli skuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningnum. Takist ekki að leysa ágreining getur ESA höfðað samningsbrotamál fyrir EFTA-dómstólnum sem sker úr um hvort viðkomandi ríki hafi vanefnt skuldbindingar sínar samkvæmt samningnum.

Meginmunurinn á ESB og EES liggur því síður í eftirlits- og dómskerfinu en í löggjafarþættinum. Innan ESB hafa reglugerðir almennt bein réttaráhrif en samkvæmt EES-samningnum þurfa þær fyrst að vera teknar upp í samninginn og síðan innleiddar í landsrétt áður en þær öðlast lagagildi hér á landi. Hafa þarf þó í huga að þótt reglugerðir séu innleiddar sérstaklega samkvæmt EES-samningnum hafa Alþingi og stjórnvöld í reynd mjög takmörkuð áhrif á efni þeirra. Við aðild að ESB myndi Ísland hins vegar taka þátt í mótun og samþykkt reglnanna frá upphafi ásamt öðrum aðildarríkjum.

Í stuttu máli felur aðild að ESB í sér að Ísland myndi deila afmörkuðum þáttum löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvalds með sambandinu á þeim sviðum sem stofnsáttmálarnir taka til og varða fyrst og fremst starfsemi innri markaðarins. Að öðru leyti færu íslensk stjórnvöld áfram með vald sitt eins og áður.

Höfundur er lögmaður á Thales lögfræðiþjónustu og fyrrverandi dómari við mannréttindadómstól Evrópu

Upphaflega birt á DV/Eyjunni 28. júlí 2026

Þegar rætt er um hugsanlega aðild Íslands að Evrópusambandinu heyrast þau sjónarmið að hún geti verið til þess fallin að veikja stöðu launþega og samtaka þeirra. Þetta stenst þó ekki vel þegar litið er til þeirrar réttarverndar sem þróast hefur innan Evrópusambandsins og fjölbreytileika vinnumarkaðskerfa aðildarríkjanna.

Í ESB-rétti er að finna ýmsar reglur sem varða stöðu launþega og launþegahreyfinga, meðal annars um vinnuvernd, vinnutíma, hvíld, jafnrétti, bann við mismunun, upplýsingar og samráð á vinnustað, hópuppsagnir, réttindi starfsmanna við aðilaskipti að fyrirtækjum og foreldraorlof. Á mörgum sviðum geta aðildarríki sett reglur sem veita launafólki meiri vernd en þær lágmarkskröfur sem leiða af ESB-rétti, að því gefnu að reglurnar samrýmist sáttmálum og öðrum reglum sambandsins.

Sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi hefur frá gildistöku Lissabon-sáttmálans árið 2009 sama lagagildi og stofnsáttmálar sambandsins og er hluti af frumrétti þess. Í IV. bálki sáttmálans, sem ber yfirskriftina „Samstaða“, er mælt fyrir um mikilvæg réttindi launafólks. Þar er meðal annars kveðið á um rétt til upplýsinga og samráðs á vinnustað, rétt til kjarasamninga og sameiginlegra aðgerða, þar á meðal verkfallsaðgerða, vernd gegn óréttmætum uppsögnum í samræmi við rétt sambandsins og landslög og venju og rétt til sanngjarnra og heilnæmra vinnuskilyrða, takmarkaðs vinnutíma, hvíldar og launaðs orlofs.

Í 28. grein sáttmálans er viðurkenndur réttur launafólks og atvinnurekenda, eða samtaka þeirra, til að semja um og gera kjarasamninga og, þegar ágreiningur er um kaup og kjör, grípa til sameiginlegra aðgerða til að verja hagsmuni sína, þar á meðal verkfallsaðgerða. Rétturinn er bundinn þeim skilyrðum sem leiða af rétti Evrópusambandsins og landslögum og venjum, en það breytir ekki því að kjarasamningar og sameiginlegar aðgerðir njóta verndar í réttarkerfi sambandsins.

EES-samningurinn hefur þegar fært íslenskum launþegum verulegan hluta þeirrar vinnuréttarverndar sem þróast hefur innan Evrópusambandsins. Reglur um meðal annars vinnuvernd, vinnutíma, jafnrétti, bann við mismunun, hópuppsagnir, réttindi starfsmanna við aðilaskipti að fyrirtækjum, foreldraorlof og upplýsingar og samráð á vinnustað hafa verið teknar upp í íslenskan rétt. Sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi er hins vegar ekki hluti af EES-réttinum með sama hætti og hann er hluti af rétti aðildarríkjanna.

Því er hægt að halda því fram með góðum rökum að aðild að Evrópusambandinu myndi ekki sjálfkrafa veikja lagalega stöðu launafólks og gæti á sumum sviðum styrkt hana með því að íslenskt launafólk nyti beinnar verndar sáttamála ESB um vernd grundvallarréttindi.

Skipulegt samstarf og aðkoma að stefnumótun

Aðilar vinnumarkaðarins á Íslandi eiga þegar aðkomu að formlegum samráðs- og ráðgjafarvettvangi EFTA og EES. EFTA-ríkin hafa sinn eigin samráðsvettvang, EFTA Consultative Committee, þar sem fulltrúar samtaka launafólks og atvinnurekenda frá EFTA-ríkjunum koma sjónarmiðum sínum á framfæri við EFTA-stofnanir og taka þátt í umræðu um málefni sem varða meðal annars EFTA og EES. Jafnframt er EEA Consultative Committee sameiginlegur vettvangur EFTA Consultative Committee og Efnahags- og félagsmálanefndar Evrópu (EESC). Þar koma saman fulltrúar aðila vinnumarkaðarins og annarra hagsmunaaðila frá EFTA-ríkjunum og Evrópusambandinu til að ræða efnahagsleg og félagsleg málefni sem tengjast EES-samstarfinu.

Íslensk verkalýðshreyfing hefur því þegar ákveðna formlega aðkomu að evrópsku samstarfi á vettvangi EFTA- og EES, auk þess sem íslensk verkalýðssamtök geta tekið þátt í starfi evrópskra regnhlífarsamtaka, þar á meðal ETUC, eftir reglum og aðildarfyrirkomulagi viðkomandi samtaka. Þessir möguleikar myndu hins vegar aukast og breytast verulega við fulla ESB-aðild. Þá yrði Ísland þátttakandi í stofnana- og ákvörðunarferli ESB og íslenskir fulltrúar aðila vinnumarkaðarins gætu tekið þátt í þeim formlega samráði sem tengist félagsmálastefnu ESB.

Í gegnum svokallaðan félagslegan samráðsvettvang (e. European social dialogue) koma aðilar vinnumarkaðarins að stefnumótun og mótun reglna meðal annars með þrennum hætti.

Í fyrsta lagi er um að ræða lögbundið samráð. Samkvæmt 154. grein Sáttmála um starfshætti Evrópusambandsins (TFEU) ber framkvæmdastjórn ESB að ráðfæra sig við evrópska aðila vinnumarkaðarins áður en hún leggur fram tillögur að löggjöf á sviði félags- og atvinnumála.

Í öðru lagi geta aðilar vinnumarkaðarins samið sín á milli um sameiginlegar reglur samkvæmt 155. grein sáttmálans um starfsemi ESB. Slíkir samningar geta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og samkvæmt þeim ferlum sem sáttmálarnir kveða á um, orðið grundvöllur bindandi reglna á vettvangi ESB.

Í þriðja lagi felst formleg þátttaka í ýmsum ráðgjafar- og samráðsnefndum ESB. Við fulla aðild Íslands að ESB fengju íslenskir fulltrúar, þar á meðal fulltrúar aðila vinnumarkaðarins, sæti í þeim stofnunum og nefndum sem aðildarríkjum er úthlutað fulltrúum í, þar á meðal Efnahags- og félagsmálanefnd Evrópu (EESC).

Aðild myndi því færa íslensk stjórnvöld og hagsmunasamtök nær þeim stofnana- og stefnumótunarferlum þar sem sameiginlegar reglur ESB eru mótaðar. Það myndi skapa íslenskum samtökum launafólks fleiri formleg tækifæri til að vinna með öðrum evrópskum samtökum að mótun félags- og vinnumarkaðsstefnu og að gæslu hagsmuna íslenskra launþega.

Mismunandi vinnumarkaðskerfi innan Evrópusambandsins

Einnig skiptir máli að hafa í huga að ekki er til eitt sameiginlegt „ESB-vinnumarkaðsmódel“. Aðildarríkin hafa þróað ólík kerfi um félagsaðild, kjarasamninga, samskipti aðila vinnumarkaðarins og þátttöku starfsmanna á vinnustöðum.

Á Norðurlöndum, meðal annars í Danmörku, Svíþjóð og Finnlandi, byggist vinnumarkaðurinn að verulegu leyti á sterkum samtökum launafólks og atvinnurekenda og víðtækum kjarasamningum. Þar gegna aðilar vinnumarkaðarins sjálfir mikilvægu hlutverki við mótun kjara.

Austurríki er annað dæmi um öflugt og sérstætt vinnumarkaðskerfi. Þar fellur mjög stór hluti launafólks undir kjarasamninga. Kjarasamningar eru að mestu gerðir fyrir heilar atvinnugreinar eða ákveðna atvinnugeira, fremur en fyrst og fremst fyrir hvert einstakt fyrirtæki. Starfsráð gegna einnig mikilvægu hlutverki innan fyrirtækja. Kerfið byggist á langri hefð fyrir skipulögðu samstarfi stéttarfélaga, atvinnurekenda og opinberra stofnana. Evrópusambandið hefur ekki afnumið þetta fyrirkomulag eða samræmt það við önnur kerfi, enda eiga ólíkar leiðir sér rætur í sögulegum og stofnanalegum hefðum hvers ríkis.

Í Þýskalandi starfa stéttarfélög og starfsráð hlið við hlið, en hlutverk þeirra er ólíkt. Stéttarfélög gera kjarasamninga en starfsráð hafa lögbundin réttindi til upplýsinga, samráðs og í ákveðnum málum samákvörðunar innan fyrirtækja. Þýska kerfið sýnir þannig að áhrif launafólks geta byggst bæði á kjarasamningum og beinni þátttöku starfsmanna í ákvörðunum á vinnustað.

Frakkland sýnir enn aðra mynd. Þar er félagsaðild að stéttarfélögum mun lægri en á Íslandi en stéttarfélög hafa engu að síður veruleg áhrif og kjarasamningar ná til stórs hluta vinnumarkaðarins. Mikil verkfallshefð og öflug samtök launafólks hafa ekki horfið vegna aðildar Frakklands að Evrópusambandinu. Margir þekkja á ferðum um Frakkland óvissuna um hverjir séu í verkfalli. Eru það lestarstjórarnir, hlaðmennirnir, safnverðirnir, ræstitæknarnir á hótelinu eða aðrir sem eru ómissandi ef maður á að geta haldið sig við ferðaplanið? Frakkland sýnir að löng aðild að Evrópusambandinu og öflug verkalýðshreyfing geta farið saman. Þessi dæmi sýna að aðild að Evrópusambandinu leiðir ekki til einsleits skipulags stéttarfélaga eða gerðar kjarasamninga. Aðildarríkin hafa viðhaldið ólíkum og öflugum vinnumarkaðskerfum innan sameiginlegs lagaramma Evrópusambandsins.

Gagnrýni

Að þessu sögðu væri auðvitað rangt að halda því fram að allt við Evrópusambandsrétt eða þróun hans sé hafið yfir gagnrýni. Spenna getur skapast milli efnahagslegra frelsisréttinda innri markaðarins og hagsmuna launafólks. Þetta þekkjum við vel í íslensku samfélagi.

Dómar Evrópudómstólsins í málum eins og Viking Line og Laval eru dæmi um þetta. Þar reyndi á mörk sameiginlegra aðgerða stéttarfélaga þegar þær höfðu áhrif á grundvallarfrelsi innri markaðarins. Dómarnir voru umdeildir og sættu gagnrýni frá verkalýðshreyfingunni. Sú gagnrýni er málefnaleg og sýnir að ýmislegt má betur fara í samspili efnahagslegra og félagslegra réttinda innan Evrópusambandsins. Dómarnir urðu jafnframt hluti af þeirri lagalegu og pólitísku umræðu sem síðar leiddi meðal annars til breytinga á reglum um útsenda starfsmenn og aukinnar áherslu á að tryggja jafnvægi milli reglna innri markaðarins og verndar launafólks.

En það sýnir líka að evrópsk verkalýðshreyfing mætir þessum áskorunum af krafti og vinnur stöðugt að því að leiðrétta þetta jafnvægi. Mér virðist því sem full aðild að Evrópusambandinu myndi ekki veikja íslenska verkalýðshreyfingu, heldur þvert á móti færa henni ný verkfæri og tækifæri til áhrifa.

Höfundur er lögmaður á Thales lögfræðiþjónustu og fyrrverandi dómari við mannréttindadómstól Evrópu

Upphaflega birt á Eyunni/DV 19. júlí 2026

Fyrr í vikunni var haldinn stofnfundur hreyfingar áhugafólks um að Ísland hefji ekki aðildarviðræður að nýju um aðild að ESB og að íslenska þjóðin fái ekki tækifæri til kjósa um samning að viðræðum loknum. Aðstandendur nefna hreyfinguna „Áfram Ísland“!?

Fjórar ræður voru haldnar. Fagna ber því sérstaklega að í inngangsræðu Halldórs Benjamíns Þorbergssonar hvatti hann þá er á hana hlýddu til að vera málefnalegri í umræðunni en verið hefur.

Að því er varðar ræðu Björns Zoëga, læknis og sérfræðings í rekstri sjúkrahúsa, sagði hann meðal annars reynslusögur af búsetu sinni í Svíþjóð og samskiptum við embættismenn í Brussel. Þær voru áhugaverðar fyrir þær sakir að mælingar í Svíþjóð sýna að aðeins um 10% Svía eru á móti aðild að ESB og vilja út, en 90% eru ýmist ánægð með sambandið eða hafa ekki mótað sér skoðun á því. Aðallega eru það meðlimir Kommúnistaflokksins og annarra álíka flokka, svo og Svíþjóðademókratar sem vilja Svexit!

Í bestu ræðunni á fundinum skýrði Lára Herborg Ólafsdóttir út fyrir fundarmönnum muninn á fullri aðild að ESB og EES frá lögfræðilegu sjónarmiði. Það var vel gert, þótt ég deili ekki þeim ályktunum sem hún virðist draga af þessum mun fyrir fullveldi íslenska ríkisins í samfélagi þjóðanna.

Ræða Ólafs Ragnars Grímssonar fyrrverandi forseta lýðveldisins var innblásin og flutt af skörungsskap eins og hans er von og vísa og verður mörgum eflaust lengi í minni höfð. Ég þekki það af eigin raun því ég man enn nokkuð vel ræðurnar sem Ólafur Ragnar flutti fyrir ríflega 30 árum sem þingmaður Alþýðubandalagsins um ókosti EES-samningsins. Ég var sjálfur staddur eigi fjarri átakasvæðinu um EES í þá daga og hlustaði því á þessar ræður af mikilli athygli, rétt eins og þá sem hann flutti fyrr í vikunni.

Að þessari yfirferð um ræðurnar frágenginni, er þó aðalatriðið að mér virðist sem þær hafi í heild byggst á þeim skilningi að aðild að ESB geri ráð fyrir að valdheimildum aðildarríkja sé deilt með sambandinu í mun ríkari mæli en raunin er. Verða hér því áréttuð nokkur sjónarmið um þetta.

Valdheimildir ESB

Grundvallarreglan í ESB er nefnd á ensku principle of conferral (framsalsreglan), sem kveður á um að sambandið geti aðeins starfað á þeim sviðum sem aðildarríkin hafa sérstaklega veitt því vald til í stofnsáttmálunum. Öll önnur völd eru í höndum aðildarríkjanna, sbr. 1.-2. mgr. 5. gr. sáttmálans um ESB. Reglan sýnir að yfirþjóðlegt vald ESB er talsvert takmarkaðra en ræðumenn virðast gera ráð fyrir. Af henni leiðir að ESB hefur ekkert almennt löggjafarvald í sama skilningi og þjóðþing ríkja heldur aðeins vald til að setja bindandi reglur á þeim sviðum sem stofnsáttmálarnir kveða skýrt á um. ESB hefur enga möguleika á að færa þetta vald frekar út án þess að öll aðildarríkin samþykki það.

Í 2.–6. gr. sáttmálans eru valdheimildir sambandsins flokkaðar í óskiptar valdheimildir, skiptar valdheimildir og stuðnings-, samræmingar- og viðbótarheimildir.

Óskiptar valdheimildir: Þær eru skilgreindar í 3. gr. Á þessum sviðum hefur ESB eitt heimild til að setja bindandi reglur, en aðildarríkin geta aðeins gripið til aðgerða hafi sambandið veitt þeim heimild til þess. Samkvæmt 3. gr. á þetta meðal annars við um tollabandalagið, samkeppnisreglur sem eru nauðsynlegar fyrir starfsemi innri markaðarins, peningastefnu þeirra ríkja sem nota evruna, vernd lífríkis sjávar samkvæmt sameiginlegri sjávarútvegsstefnu og um sameiginlega viðskiptastefnu ESB.

Höfum í huga að þessar valdheimildir tengjast flestar beint starfsemi innri markaðarins þar sem Ísland er þegar þátttakandi samkvæmt EES. Sameiginlegar reglur um tolla, samkeppni og utanríkisviðskipti tryggja að fyrirtæki starfi við sömu skilyrði óháð því í hvaða aðildarríki þau eru staðsett. Yfirþjóðlegt vald þjónar þannig fyrst og fremst því afmarkaða markmiði að tryggja svo sem kostur er að hinn sameiginlegi markaður virki sem skyldi. Það er mikilsvert hagsmunamál fyrir Ísland eins og önnur ríki sem eiga aðild að þessum markaði.

Skiptar valdheimildir: Þetta er stærsti flokkur valdheimilda ESB samkvæmt 4. gr. sáttmálans um starfshætti ESB. Skipt valdheimild merkir ekki að bæði ESB og aðildarríkin setji reglur um sama atriðið samtímis. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. sáttmálans geta aðildarríkin beitt sínum valdheimildum að því marki sem ESB hefur ekki nýtt sínar. Þegar sambandið hefur sett sameiginlegar reglur verða þær því ráðandi á því sviði sem þær taka til.

Margir oftúlka þetta sem víðtækt yfirþjóðlegt vald ESB. Raunin er hins vegar sú að ESB verður fyrst að hafa sérstaka lagastoð í sáttmálunum áður en það getur sett reglur. Þar að auki takmarkast valdbeiting þess af tveimur mikilvægum meginreglum í 5. gr. sáttmálans um ESB. Hér ræðir í fyrsta lagi um nálægðarregluna (subsidiarity), sem felur í sér að sambandið getur aðeins gripið til aðgerða þegar um skiptar valdheimildir er að ræða ef markmiðunum verður ekki náð með fullnægjandi hætti af aðildarríkjunum sjálfum (3. mgr. 5. gr. sáttmálans um ESB). Í öðru lagi af meðalhófsreglunni (proportionality) (4. mgr. 5. gr.), sem kveður á um að aðgerðir ESB megi ekki ganga lengra en nauðsynlegt er til að ná markmiðum sáttmálanna.

Meðal skiptra valdheimilda eru málefni innri markaðarins, neytendavernd, landbúnaður og sjávarútvegur, að öðru leyti en vernd lífríkis sjávar, sbr. hér að framan. Þessi svið eiga það sameiginlegt að ósamræmi í löggjöf landa gæti skapað hindranir fyrir frjálsa för vöru, þjónustu, fólks og fjármagns sem er kjarni innri markaðarins (26. gr. sáttmálans um starfshætti ESB).

Af framangreindu leiðir að því fer fjarri að valdheimildir ESB feli í sér vald til almennrar miðstýringar á sviði efnahagsmála eða annarra samfélagslegra málefna í einstökum aðildarríkjum. Þær lúta aðallega að því að innri markaðurinn, sem er umfangsmesta sameiginlega verkefni ESB, virki eins og honum er ætlað: að tryggja frelsi í markaðsviðskiptum með sanngjörnum og eðlilegum leikreglum til hagsbóta fyrir atvinnulíf og allan almenning. Þetta skýrir meðal annars hvers vegna kommúnistum er svo mikið í nöp við ESB og raunar EES líka, enda hafa þeir ekki meiri skömm á neinu en markaðsfrelsi og samkeppni við sanngjarnar aðstæður. Þetta er um leið skýringin á því að þessi risastóri og frjálsi markaður, þar sem sömu reglur gilda og eru túlkaðar á sama hátt í öllum löndunum fyrir atbeina ESB stofnana, nýtur svo mikils stuðnings hjá frjálslyndu og borgaralega sinnuðu fólki í aðildarríkjunum.

Af hverju allar þessar reglugerðir og tilskipanir á þessum frjálsa markaði? Í stuttu máli, mikið af þessu regluverki eru tæknistaðlar og öryggiskröfur fyrir vörur, þjónustu og fjármagn sem flæðir um þetta þriðja stærsta markaðssvæði heimsins. Ef hvert ríki hefði sínar eigin reglur þyrftu fyrirtæki að framleiða mismunandi útgáfur af sömu vöru eða fjármálaþjónustu eða annars kona þjónustu eftir því fyrir hvaða land (markaðssvæði) varan eða þjónustan er ætluð. Samræmdar reglur eru nauðsynlegar til að draga úr viðskiptahindrunum og stuðla að virkri samkeppni. Þúsundir embættismanna ESB vinna að því í gegnum dagana að semja þessar reglur og njóta Íslendingar góðs af því (án greiðslu fyrir) eins og önnur ríki sem tilheyra þessum sameiginlega markaði, þótt Íslendingar hafi annars lítið um það að segja hvernig reglurnar skuli nákvæmlega vera. Það breytist vistskuld ef til aðildar kemur.

Stuðnings-, samræmingar- og viðbótarheimildir: Þriðji flokkurinn er skilgreindur í 6. gr. sáttmálans um ESB. Á þessum sviðum hefur ESB engar valdheimildir til að samræma landslög aðildarríkjanna. Þær fela eingöngu í sér heimild fyrir sambandið til að styðja við, hvetja til samstarfs eða samræma aðgerðir ríkjanna eftir því sem hagfellt þykir. Þetta á meðal annars við um menntamál, menningarmál, heilbrigðismál, ferðaþjónustu, íþróttir, æskulýðsmál og almannavarnir. Sem dæmi má nefna að þótt ESB geti fjármagnað Erasmus-áætlunina eða stutt rannsóknasamstarf hefur það enga heimild til að ákveða námskrár ríkjanna, skipulag skóla eða hvernig velferðar- og heilbrigðiskerfi þeirra eru rekin. Sama á við um svið sem stuðningsheimildir sambandsins taka til. Vel að merkja þá þarf ekkert ríki, ekkert sveitarfélag, engin háskóli eða frjáls félagasamtök sem ekki vilja stuðning ESB að sækja um hann.

Ferli löggjafar

Ferli löggjafar sýnir einnig að ESB byggist á samstarfi ríkja en ekki miðstýrðu stjórnkerfi eins og fullvalda ríki búa yfir. Samkvæmt 17. gr. sáttmálans um ESB hefur framkvæmdastjórnin almennt frumkvæðisrétt að lagasetningu. Samkvæmt reglunum sem gilda þurfa bæði Evrópuþingið og ráðherraráðið að samþykkja nýja löggjöf, aðallega í formi reglugerða eða tilskipana. Reglugerðir fá beint lagagildi í aðildarríkjunum, en þegar tilskipanir eiga í hlut hafa ríkin frjálst val um form og aðferð við innleiðingu, svo lengi sem markmiðum þeirra er náð. Þetta á raunar við með svipuðum hætti við um innleiðingu EES-tilskipana hér á landi.

Samkvæmt 4. mgr. 16. gr. sáttmálans um ESB og 238. gr. sáttmálans um starfshætti ESB ræður aukinn meirihluti í ráðherraráðinu. Það felur í sér að samþykki þarf frá að minnsta kosti 55% aðildarríkja (nú 15 af 27 ríkjum) og þeim ríkjum sem samanlagt standa fyrir að minnsta kosti 65% íbúa sambandsins. Með reglunni er leitast við að tryggja jafnvægi milli stórra og smárra ríkja. Á öðrum sviðum gildir þó einróma samþykki, meðal annars um aðild nýrra ríkja, breytingar á stofnsáttmálum og sameiginlegri utanríkis- og öryggisstefnu svo dæmi séu nefnd. Í þessum tilfellum getur hvert aðildarríki stöðvað ákvörðun alveg sama hversu fámennt það er. Aðild Íslands að sameiginlegri utanríkis- og öryggisstefnu ESB myndi þannig að meginstefnu ekki fela í sér að landið lyti yfirþjóðlegu valdi. Heldur byggist það á samstarfi aðildarríkjanna á grundvelli sameiginlegra ákvarðana þar sem Ísland hefði neitunarvald.

Að lokum

Í stuttu máli sýnir framangreint að yfirþjóðlegt vald sambandsins er mun minna en ráða mætti af ræðunum á fyrrgreindum fundi. Það er í raun afmarkað, byggt á skýru framsali aðildarríkjanna og þjónar þeim markmiðum sem aðildarríkin hafa sameiginlega falið sambandinu að vinna að, einkum rekstri innri markaðarins. Á öðrum sviðum líkist samstarfið á vettvangi ESB í öllum aðalatriðum hefðbundnu ríkjasamstarfi. Ef umræðan á að vera málefnaleg þarf að hafa þetta í huga.

Höfundur er prófessor emeritus við HA og hæstaréttar lögmaður á Thales lögfræðiþjónustu

Upphaflega birt á DY/Eyjunni 10. júlí 2026 16:30

Pistill upphaflega birtur á DV/Eyjunni 1. júlí 2026

Umræðan um ESB beinist mikið að sjávarútvegi og landbúnaði, enda skipta þessar atvinnugreinar miklu máli fyrir efnahagslíf landsins og hinar dreifðu byggðir. Minna hefur þó farið fyrir umræðu um aðra þætti sem íbúar landsbyggðarinnar láta sig ekki síður varða. Hér ræði ég nokkur atriði sem varða tækifæri sem full aðild að ESB gæti skapað fyrir sveitarfélög, fyrirtæki og íbúa landsbyggðarinnar.

Samheldnis- og byggðaþróunarstefna ESB

Markmið stefnunnar er meðal annars að draga úr efnahagslegum, félagslegum og landfræðilegum mismun milli svæða. Grunninn að stefnunni er að finna í 174.–178. gr. sáttmálans um starfshætti ESB. Í lokamálslið 174. gr. segir að athygli skuli meðal annars beina að dreifbýlum svæðum, eysvæðum og svæðum sem búa við alvarlega og varanlega náttúrulega eða lýðfræðilega annmarka.

Stefnunni er einkum hrint í framkvæmd með Evrópska byggðaþróunarsjóðnum (European Regional Development Fund, ERDF), Evrópska félagsmálasjóðnum (European Social Fund Plus, ESF+), Samheldnissjóðnum (Cohesion Fund) og fleiri fjármögnunarmöguleikum á vettvangi ESB. Jafnframt geta aðildarríki notið hagstæðra lána frá Evrópska fjárfestingarbankanum, en þess ber að geta að Ísland hefur þegar notið lána frá bankanum á grundvelli sérstakra samninga hans við EFTA-ríkin.

Samgöngur

Samgöngur eru meðal stærstu viðfangsefna byggðastefnu ESB. Samgöngustefna sambandsins miðar að því að byggja upp samþætt, öruggt og sjálfbært samgöngukerfi sem tengir aðildarríkin saman og tryggir greiðar flutningsleiðir fólks og varnings.

Mikilvægasta fjármögnunartækið á þessu sviði er Samtengisjóður Evrópu (Connecting Europe Facility, CEF), sem styður uppbyggingu samgönguinnviða innan hins samevrópska samgöngunets, TEN-T. Aðildarríki geta sótt um styrki til framkvæmda, undirbúningsrannsókna og nýsköpunarverkefna. Fyrir Ísland gæti þetta skapað viss tækifæri. Í aðildarviðræðum myndi Ísland líklega leitast við að fá Keflavíkurflugvöll, helstu vöruflutningahafnir og mikilvægar tengingar við Evrópu skilgreindar innan TEN-T og ef til vill fleiri flugvelli. Einnig gæti fengist fjármögnun til uppbyggingar hafna, flugvalla og annarra samgöngumannvirkja sem teldust hluti af TEN-T-netinu, þar á meðal jarðganga.

Óvíst er hins vegar að Ísland hefði sjálfkrafa aðgang að Samheldnissjóði ESB þar sem þjóðartekjur á mann eru of háar. Á móti mætti færa fyrir því rök að uppbygging samgöngumannvirkja sé sérstaklega kostnaðarsöm í stóru, strjálbýlu og harðbýlu landi með fáa íbúa svo sem á við um Ísland. Í aðildarviðræðum mætti leitast við að semja um sérstök aðlögunarúrræði eða tímabundinn stuðning vegna landfræðilegra aðstæðna, þótt auðvitað sé ekki á vísan að róa í því efni.

Heilbrigðisþjónusta

Þegar kemur að heilbrigðisþjónustu eru áskoranir dreifðra byggða vel þekktar. Langar vegalengdir, skortur á sérfræðingum og erfiðleikar við mönnun heilbrigðisstofnana hafa lengi verið viðvarandi vandamál. ESB tekur ekki ábyrgð á rekstri heilbrigðiskerfa aðildarríkjanna, en sambandið hefur á undanförnum árum aukið stuðning sinn við þróun heilbrigðisþjónustu við slíkar aðstæður.

EU4Health-áætlunin var sett á laggirnar eftir heimsfaraldur COVID-19 með það að markmiði að efla heilbrigðiskerfi Evrópu, bæta viðbúnað við farsóttum og stuðla að þróun stafrænna lausna. Ísland getur nú þegar tekið þátt í ákveðnum verkefnum áætlunarinnar, en aðild gæti aukið möguleika á þátttöku íslenskra stofnana í stærri samstarfsverkefnum, enda hefði Ísland þá fullan aðgang að öllum stjórntækjum og fjármögnunaráætlunum sambandsins.

Félagsleg málefni

Aðildarríki ESB hafa nýtt Evrópska félagsmálasjóðinn og Evrópska byggðaþróunarsjóðinn til að fjármagna geðheilbrigðisverkefni, starfsendurhæfingu, stuðningsbúsetu og uppbyggingu og þróun sérhæfðra félagslegra úrræða sem draga úr félagslegri einangrun í afskekktum byggðum. Fyrir Ísland gæti þetta orðið viðbót við innlenda fjármögnun, einkum í dreifðum byggðum þar sem sérhæfð þjónusta er víða takmörkuð.

Svipað á við um félagsþjónustu almennt. Sjóðir ESB eru þó fyrst og fremst hugsaðir til uppbyggingar, nýsköpunar og þróunar nýrra úrræða en ekki til daglegs reksturs sveitarfélaga. Stuðningur fælist fremur í auknum möguleikum sveitarfélaga, stofnana og félagasamtaka til að fjármagna þróunarverkefni og byggja upp sérhæfða þjónustu.

Ísland tekur þegar þátt í Interreg-samstarfsáætlunum ESB, sem er hluti af byggðarþróunaráætlun sambandsins, í gegnum EES-samninginn. Íslensk sveitarfélög, háskólar, stofnanir og fyrirtæki hafa þegar notið slíks stuðnings. Full aðild gæti þó aukið möguleika íslenskra aðila til þátttöku í fleiri verkefnum og styrkt stöðu þeirra við að leiða umfangsmeiri alþjóðleg samstarfsverkefni.

Landbúnaður

Þegar rætt er um landbúnaðarstefnu ESB (CAP) þarf að greina á milli tveggja þátta. Annars vegar viðskipti með landbúnaðarvörur og hins vegar stuðningskerfi við landbúnað.

Varðandi viðskipti með landbúnaðarvörur myndi aðild að ESB fela í sér þátttöku í sameiginlegum markaði sambandsins fyrir landbúnaðarvörur, nema um annað tækist að semja. Tollar á viðskiptum innan sambandsins hyrfu, sem líklega myndi leiða til lækkunar á verði landbúnaðarvara og íslenskir bændur þyrftu í ríkari mæli að keppa við framleiðendur frá stærri löndum. Skiljanlega hafa íslenskir bændur margir áhyggjur af þessu. Þó ber að geta þess að í staðinn myndu íslenskir bændur fá tollfrjálsan aðgang að markaði 450 milljóna neytenda. Í því felast margvísleg tækifæri.

Á hinn bóginn er sameiginlega landbúnaðarstefnan (CAP) eitt umfangsmesta stuðningskerfi heims við landbúnað og dreifbýli. Innan hennar er Evrópski landbúnaðarsjóðurinn fyrir byggðaþróun (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD) sem hefur verið nýttur til að styðja nýliðun í landbúnaði, fjárfestingar í búrekstri, jarðrækt, matvælavinnslu, ferðaþjónustu, smáframleiðslu og samfélagsverkefni í dreifðum byggðum.

Einnig má hér minna á reynslu Finnlands, en þegar landið gekk í Evrópusambandið var viðurkennt að loftslagsskilyrði í norðurhluta landsins væru mjög frábrugðin aðstæðum víða annars staðar í Evrópu. Því var samið um sérstakan stuðning við búskap á norðlægum svæðum sem tekur mið af stuttum vaxtartíma, erfiðu loftslagi og löngum flutningsleiðum. Stuðningurinn byggist bæði á almennum reglum hinna sameiginlegu landbúnaðarstefnu og sérstökum ákvæðum sem samið var um í tengslum við aðild Finnlands árið 1995.

Nefna ber einnig að norðurhéruð Finnlands hafa um árabil notið verulegs stuðnings úr samheldnis- og byggðaþróunarsjóðum ESB vegna strjálbýlis og erfiðra náttúruskilyrða. Finnland er því eitt skýrasta dæmið um að samheldnisstefnan beinist einnig að afskekktum svæðum innan efnameiri aðildarríkja.

Menning

Menningarstarf er víða mikilvægur þáttur í hinum dreifðu byggðum. Auk Erasmus+ og Creative Europe hafa sveitarfélög og menningarstofnanir í aðildarríkjum ESB getað nýtt fjármögnun úr byggðaþróunarsjóðum til að endurnýja menningarhús, efla skapandi greinar og þróa menningartengda ferðaþjónustu. Fyrir íslenskar byggðir gætu slíkar fjármögnunarleiðir skapað aukin tækifæri til að efla menningarlíf og fjölbreytt atvinnulíf.

Niðurlag

Hér hefur verið stiklað á stóru að því varðar þau tækifæri sem Íslandi kynnu að bjóðast ef til fullrar aðildar kæmi og eru þau ekki tæmandi talin. Vitaskuld verður þó að gæta hófs í væntingum. Evrópusambandið tekur að sjálfsögðu ekki að sér rekstur íslensks velferðarkerfis. Ísland myndi áfram bera ábyrgð á samgönguinnviðum. Þá tekur ESB ekki yfir daglegan rekstur sveitarfélaga eða leysir fjárhagsvanda þeirra. Þessi málefni yrðu auðvitað áfram á ábyrgð Íslendinga eins og verið hefur. Flestir styrkir sambandsins eru sameiginleg fjármögnunarverkefni þar sem ríki, sveitarfélög eða stofnanir leggja sjálf til hluta kostnaðarins.

Þrátt fyrir þessar takmarkanir yrði full aðild næsta líklega til þess að opna aðgang að fjölbreyttari fjármögnunarleiðum og þar með skapað tækifæri til að hraða uppbyggingu innviða, efla hafnir og samgöngur, þróa ný úrræði í heilbrigðis- og félagsþjónustu og styðja menningu og fjölbreyttara atvinnulíf í hinum dreifðu byggðum landsins.

Fyrir íbúa landsbyggðarinnar er því full ástæða til að kynna sér nánar hvaða tækifæri felast í samheldnis- og byggðaþróunarstefnu Evrópusambandsins. Sá þáttur hefur hingað til verið mun minna ræddur hér á landi en efni standa til.

Höfundur er pófessor emeritus við Háskólann á Akureyri og hæstaréttarlögmaður hjá Thales-lögfræðiþjónustu

Hinn 29. apríl sl. var kveðinn upp dómur  í Hæstarétti í máli sem varðar rétt bréferfingja til séreignarlífeyrissparnaðar. Dómurinn varpar ljósi meðferð lífeyrisréttinda og séreignarsparnaðar samkvæmt  íslenskum rétti. Hann er að nokkru reistur á því að lífeyrissparnaður sé af félagslegum toga sem réttlæti takmörkun á frelsi einstaklinga sem eiga slíkan séreignasparnað til að ráðstafa honum með erfðaskrá og þar með möguleikum bréferfingja til að kalla til arfs af slíkum sparnaði. Niðurstaða dómsins felur í sér að bréferfingjar njóti ekki sama réttar og skylduerfingja til arfs af slíkum réttindum.

Málið laut að því hvort áfrýjandi, sem var í óvígðri sambúð með hinum látna og jafnframt bréferfingi samkvæmt erfðaskrá, ætti rétt til hlutdeildar í séreignarlífeyrissparnaði þeim er hann lét eftir sig. Áfrýjandi („sambýlisekkjan“) byggði kröfu sína á því að samkvæmt 4. mgr. 11. gr. laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða ætti slíkur sparnaðar falla til „erfingja“ og skiptast eftir reglum erfðalaga. Þar sem hún væri viðurkenndur erfingi samkvæmt erfðaskrá og samkomulagi erfingja taldi hún sig eiga rétt til þriðjungs innstæðunnar.

Stefndi, lífeyrissjóðurinn, mótmælti þessu og byggði meðal annars á því að hugtakið „erfingjar“ í fyrrgreindu ákvæði bæri að túlka þröngt, þannig að það tæki eingöngu til skylduerfingja, þ.e. maka og barna. Þá vísaði stefndi einnig til þess að samkvæmt 2. mgr. 8. gr. sömu laga væri óheimilt að ráðstafa séreignarlífeyrissparnaði með erfðaskrá, sem útilokaði að bréferfingi gæti öðlast beinan rétt til hans.

Í dóminum var með skýringu nefndra ákvæða komist að þeirri niðurstöðu að óheimilt væri að ráðstafa séreignarlífeyrissparnaði með erfðaskrá. Þessi niðurstaða væri reist á skýru orðalagi 2. mgr. 8. gr. laga nr. 129/1997, þar sem kveðið er á um að rétthafi megi hvorki framselja né á annan hátt ráðstafa slíkum réttindum nema í tilteknum undantekningartilvikum sem ekki taki til erfðaskrár. Vísað var til eðlis og tilgangs lífeyrissparnaðar, sem væri ætlaður til framfærslu rétthafa og að honum látnum, nánustu aðstandenda hans.

Í öðru lagi lagði Hæstiréttur áherslu á sérstöðu 4. mgr. 11. gr. laganna. Þótt þar sé í upphafi mælt fyrir um að innstæða falli til erfingja og skiptist samkvæmt erfðalögum, sé í síðari málslið ákvæðisins að finna afgerandi undantekningu þar sem fram kemur að láti rétthafi eftir sig maka eða börn, renni innstæðan ekki til dánarbús heldur skiptist beint til þeirra. Aðeins við þær aðstæður að, hvorki maki né börn eru til staðar, rennur innstæðan til dánarbús og verður þá hluti af almennum erfðaskiptum.

Þessi túlkun hefur talsverðar afleiðingar. Hún þýðir að þegar skylduerfingjar eru fyrir hendi, þá stendur séreignarlífeyrissparnaður utan dánarbúsins og er undanskilinn ráðstöfunum með erfðaskrár. Bréferfingjar geta því ekki gert tilkall til hans, jafnvel þótt þeir eigi annars erfðarétt að eignum búsins. Í þessu felst skýr frávik frá meginreglu erfðaréttar um að dánarbú taki við öllum eignum hins látna.

Hæstiréttur studdi þessa niðurstöðu einnig með vísan til tilgangs laganna. Lífeyrissparnaður sé  ekki hefðbundinn eign í skilningi erfðaréttar, heldur réttindi sem byggjast á félagslegum markmiðum um að tryggja fjárhagslegt öryggi eftirlifandi maka og barna. Þessi markmið réttlæta að mati Hæstaréttar að settar séu skorður við ráðstöfun hans og að forgangur sé veittur nánustu aðstandendum, þ.e. maka og börnum.

Þá vísaði dómurinn til þess að þessi túlkun samræmdist einnig verndarákvæði 2. mgr. 8. gr., þar sem kveðið er á um að ekki megi ganga að slíkum réttindum í dánarbúi. Ef litið yrði svo á að innstæðan félli almennt til búsins, myndi sú vernd veikjast og ganga gegn tilgangi laganna.

Niðurstaða dómsins var því sú að áfrýjandi (sambýlismaki), sem bréferfingi, ætti engan rétt til séreignarlífeyrissparnaðar hins látna þar sem hann lét eftir sig börn

Dómurinn hefur fordæmisgildi. Hann staðfestir með skýrum hætti að hugtakið „erfingjar“ í 4. mgr. 11. gr. laga nr. 129/1997 verður ekki túlkað einangrað heldur í ljósi heildarsamhengis laganna. Þrátt fyrir víðtækt orðalag ákvæðisins leiðir samspil þess við önnur ákvæði til þess að það tekur í raun fyrst og fremst til skylduerfingja þegar þeir eru fyrir hendi. Með þessum dómi hefur Hæstiréttur fest í sessi þau sjónarmið sem eldri dómur máli nr. 438/2009 byggði á. Þannig styrkir dómurinn og skýrir frekar framkvæmd sem áður hafði verið mótuð.

Gagnrýnendur ESB ræða gjarnan um lýðræðishalla í starfsemi sambandsins, einkum vegna þess að framkvæmdastjórnin er ekki kosin beint af borgurunum og vegna þess að ákvarðanataka sé fjarlæg almenningi og kjósendum. Sambandið sé því ekki lýðræðislegt.

Á móti segja aðrir að samspil Evrópuþingsins, ráðherraráðsins og stofnana í aðildarríkjunum tryggi að sambandið sé í raun lýðræðislegt. Í því sambandi er bent á eftirfarandi: Í fyrsta lagi lýðræðislegt umboð sem liggur að baki valdheimildum ESB, í öðru lagi lýðræðislega uppbyggingu stofnana sambandsins, í þriðja lagi virka þátttöku og lýðræðislegt umboð þeirra sem taka þátt í ákvörðunum og loks í fjórða lagi  virðingu fyrir mannréttindum og grunnreglu réttarríkisins. Á þessum grundvelli sé ljóst að ESB uppfylli öll grundvallarskilyrði um lýðræðislegt stjórnskipulag, þótt það sé fjölþjóðastofnun en ekki fullvalda ríki.

Lýðræðislegt umboð að baki valdheimildum sambandsins 

ESB byggir á meginreglunni um veittar valdheimildir (conferral principle), sem kemur fram í 5. gr. sáttmálans um ESB. Samkvæmt henni hefur sambandið aðeins þau völd sem aðildarríkin hafa veitt því á grundvelli samninga sem samþykktir hafa verið eftir lýðræðislegum leiðum í aðildarríkjunum. Þetta gerist með því að aðildarríkin veita ESB valdheimildir með ákvörðunum sem teknar eru af lýðræðislega kjörnum þjóðþingum eða ríkisstjórnum sem hafa til þess umboð frá þjóðþingum. Stundum er þetta gert í þjóðaratkvæðagreiðslum og stundum með stjórnarskrárbreytingu til að unnt sé að deila valdi svo samrýmist stjórnarskrá. Fer þetta eftir stjórnskipunarreglum einstakra ríkja, sem geta verið mismunandi frá einu ríki til annars.

Í þessu felst að ESB byggir ekki á sjálfstæðu valdi án þess að lýðræðisleg ferli standi því að baki. ESB byggir þannig á valdheimildum sem eiga uppruna sinn í lýðræðislegum ákvörðunum aðildarríkjanna um að deila valdi á þeim sviðum sem ESB nær til. Þetta gera ríki í skjóli fullveldisréttinda sinna.

Lýðræðisleg uppbygging helstu stofnana ESB

a) Evrópuþingið

Þingmenn Evrópuþingsins eru kjörnir beint af borgurum ESB. Þingið fer með löggjafarvald ásamt ráðherraráðinu, samþykkir fjárlög ESB og hefur eftirlit með framkvæmdastjórninni og getur lýst vantrausti á hana í heild. Með þessu er tryggt að kjarninn í löggjöf ESB byggist á beinni lýðræðislegri þátttöku borgaranna.

b) Ráðherraráð ESB

Í ráðherraráðinu sitja ráðherrar frá aðildarríkjunum. Þeir hafa allir að baki sér lýðræðislegt umboð frá sínu heimaríki. Ráðherraráðið fer með lagasetningarvald ásamt Evrópuþinginu og stefnumótun í lykilmálum. Þannig hafa aðildarríkin afgerandi beint áhrifavald innan ESB í gegnum lýðræðislega kjörna fulltrúa heima fyrir.

c) Leiðtogaráð ESB

Í leiðtogaráðinu eiga sæti þjóðhöfðingjar aðildarríkjanna eða leiðtogar ríkisstjórna sem fara með lýðræðislega ábyrgð samkvæmt stjórnskipan viðkomandi ríkis. Leiðtogaráðið setur heildarstefnu sambandsins og mótar þróun þess.

Lýðræðislegt löggjafarferli

Löggjafarferli ESB byggist á samvinnu Evrópuþingsins, sem kosið er beint sem fyrr segir og Ráðherraráðsins, þar sem eiga sæti ráðherrar frá aðildarríkjunum sem hafa lýðræðislegt umboð að baki sér. Mest af löggjöf sambandsins er samþykkt þannig að Framkvæmdastjórnin leggur fram tillögu, þingið og ráðherraráðið ræða hana og breyta ef svo ber undir. Samkomulag beggja stofnana er nauðsynlegt. Þetta ferli tryggir að megnið af löggjöf ESB tekur ekki gildi nema með samþykki Evrópuþingsins og ráðherraráðsins.

Framkvæmdastjórnin og lýðræðislegt aðhald

Þótt framkvæmdastjórnin sé ekki beint kjörin, byggir hún engu að síður á lýðræðislegu umboði: Hún er skipuð í gegnum ferli þar sem aðildarríki tilnefna fulltrúa, hún þarf samþykki Evrópuþingsins og er háð pólitísku eftirliti þingsins. Loks er hægt lýsa vantrausti á hana í heild. Þetta minnir að mörgu leyti á þingræðisfyrirkomulag, þar sem ríkisstjórn starfar í skjóli lýðræðislega kjörins þings.

Aukið beint lýðræði og borgarafrumkvæði

Með Lissabon-sáttmálanum var tekið upp borgarafrumkvæði, sem svo má nefna, sem gerir borgurum ESB kleift að óska eftir því að framkvæmdastjórnin leggi fram lagafrumvarp á tilteknu sviði. Nokkur dæmi eru um að þetta hafi verið notað þótt fá dæmi séu um að þetta hafi haft bein áhrif á lagasetningu. Engu að síður er þetta til þess fallið að efla lýðræði í starfsemi sambandsins.

Mannréttindi og réttarríkið 

ESB byggir einnig á Sáttmála ESB um grundvallarréttindi sem hluta af frumrétti þess, sem tryggir pólitísk, borgaraleg og félagsleg réttindi. Sáttmálinn er bindandi fyrir allar stofnanir ESB og dómstóll ESB hefur endanlegt úrskurðarvald um túlkun og beitingu hans, en þar eiga sæti dómarar frá öllum aðildarríkjunum. Virk mannréttindavernd og leikreglur réttarríkisins eru óaðskiljanlegur hluti af lýðræðinu, þar sem þær tryggja að meirihlutavald sé takmarkað af réttindum einstaklinga.

Lokaorð

Þegar framangreint er haft er í huga er varla ágreiningur um að ESB uppfyllir meginskilyrði lýðræðislegs stjórnskipulags. Stjórnskipan þess felur í sér virðingu fyrir grunngildum lýðræðis og mannréttinda, um leið og það tekur mið af markmiðum sambandsins og eðli þess sem fjölþjóðlegrar stofnunar og vettvangs fyrir samvinnu fullvalda ríkja.

Höfundur er doktor í þjóðarétti, prófessor emeritus við lagadeild HA og hæstaréttarlögmaður hjá Thales lögfræðiþjónustu.

ESB hefur um áratugaskeið haft ákveðna sérstöðu sem vettvangur fyrir samstarf ríkja. Ástæðan er sú að sambandið er ekki hefðbundin alþjóðastofnun. Þetta sést best á því hvernig samstarfið er byggt upp. Á sumum sviðum deila ríkin raunverulegu valdi með sameiginlegum stofnunum, en á öðrum halda þau fast í sjálfsákvörðunarrétt sinn og taka ákvarðanir sameiginlega, oft með einróma samþykki.

Þetta útskýrir líka hvers vegna umræðan um sambandið virkar oft ruglingsleg og flókin því erfitt er að lýsa lagalegu eða pólitísku eðli þess með einu hugtaki sem nær utan um starfsemi þess í heild.

Sameiginlegt vald

Á tilteknum sviðum hafa aðildarríki ESB ákveðið að ganga lengra en almennt gerist í alþjóðasamstarfi og deila hluta af ríkisvaldi sínu með sameiginlegum stofnunum sem geta sett reglur sem eru bindandi og gilda beint innan ríkjanna sjálfra.

Í fræðunum er því lýst svo að ESB hafi yfirþjóðlegt vald, einkum á sviði innri markaðarins. Þar er markmiðið að skapa eitt sameiginlegt efnahagssvæði þar sem vörur, þjónusta, fjármagn og fólk geta flust frjálst milli landa. Til að slíkt kerfi virki þurfa reglurnar að vera samræmdar og gilda jafnt alls staðar og með sama hætti.

Þess vegna hafa stofnanir ESB fengið heimild til að setja reglur á þessu sviði. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins leggur fram tillögur, en Evrópuþingið og Ráðherraráðið taka endanlegar ákvarðanir. Oft er það gert með meirihluta, ekki einróma samþykki. Þannig geta einstök ríki orðið bundin af reglum sem þau studdu ekki sjálf.

Annað sem skilur samstarfið frá hefðbundnu milliríkjasamstarfi er að ESB reglur geta haft bein áhrif í aðildarríkjunum og ganga jafnvel framar landslögum ef árekstur verður.

Dómstóll Evrópusambandsins hefur mótað þessar meginreglur og tryggt að þær séu virtar. Þetta er kjarninn í yfirþjóðlegu eðli ESB: reglur innri markaðarins eru lifandi sjálfstæður réttur sem hefur bein áhrif á borgarana sem búa í aðildarríkjum þess.

Evran

Evran er einnig dæmi um yfirþjóðlegt samstarf, en hún er sameiginlegur gjaldmiðill þeirra aðildarríkja sem hafa valið að taka upp hina sameiginlegu peningastefnu. Þannig hafa ákvarðanir um vexti, peningamagn í umferð o.fl. verið í aðalatriðum færðar frá aðildarríkjunum til Evrópska Seðlabankans, sem tekur ákvarðanir fyrir allt evrusvæðið. Þótt ekki hafi öll aðildaríkin ákveðið að taka upp evru, er erfitt að komast að annarri niðurstöðu en að vald Evrópska Seðlabankans sé yfirþjóðlegt fyrir þau ríki sem hana hafa tekið upp, þótt ríkisfjármál og skattastefna séu enn að mestu á forræði einstakra ríkja.

Staða Íslands

Þótt Ísland sé ekki aðili að ESB er landið engu að síður hluti af innri markaðnum í gegnum EES-samninginn. Það þýðir að Ísland tekur upp stóran hluta af reglum ESB á þessu sviði og tryggir að þær gildi hér á landi. Með þessu hefur Ísland tryggt sér markaðsaðgang að einu af stærstu hagkerfum heimsins.

Í reynd eru skyldurnar að þessu leyti hliðstæðar og hjá aðildarríkjum ESB að frátöldum reglum á sviði sjávarútvegs og landbúnaðar sem ekki eru hluti EES. Þá er Ísland ekki hluti af sameiginlegri viðskiptastefnu EB og ekki þátttakandi í tollabandalaginu. Að þessu frátöldu liggur munurinn liggur fyrst og fremst í hvernig reglurnar verða hluti af landsrétti. Í ESB geta þær haft bein réttaráhrif, en á Íslandi þarf að innleiða þær í gegnum innlendar stofnanir áður en þær fá slík réttaráhrif á Íslandi.

Mikilvægur munur er líka sá að aðildarríki ESB taka þátt í að móta reglurnar frá upphafi. Ísland gerir það ekki með sama hætti, en þarf engu að síður að innleiða þær og tryggja þeim gildi í landsrétti.

Ríkin halda í taumanna

Þegar litið er út fyrir innri markaðinn breytist myndin. Þá líkist samstarfið í ESB meira hefðbundnu milliríkjasamstarfi, þar sem ríkin halda í aðalatriðum áfram að ráða för og ákvarðanir byggjast á samkomulagi þeirra.

Þetta á til dæmis við um utanríkis- og öryggismál. Þar er meginreglan sú að allar mikilvægar ákvarðanir þurfa samþykki allra aðildarríkja. Í raun hefur hvert ríki því neitunarvald. Yfirþjóðlegt hlutverk stofnana ESB er einnig takmarkaðra á þessu sviði. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur ekki sama frumkvæðisrétt og á sviði innri markaðarins, Evrópuþingið hefur minni áhrif og lögsaga dómstóls ESB takmörkuð.

Í stað bindandi laga snýst samstarfið á sviði utanríkis- og öryggismála frekar um að samræma stefnu og taka sameiginlegar ákvarðanir þegar samstaða næst. Svipuð staða er uppi í varnarmálum. Þótt ESB hafi þróað með sér ákveðið samstarf á því sviði, stjórna ríkin eigin herafla, ef þau hafa á annað borð her. Þátttaka í aðgerðum er er á forræði ríkja og enginn eiginlegur ESB-her er til staðar og fátt sem bendir til að svo verði í bráð.

Þátttaka Íslands í þessu samstarfi hefur engin áhrif á aðild Íslands að NATO enda er yfirgnæfandi meirihluti aðildarríkja ESB líka í NATO og mörg þeirra hafa gert sérstaka samninga við Bandaríkin að auki um samstarf á sviði hernaðar og varnarmála, rétt eins og Ísland. Þetta getur því vel farið saman.

Samstarfið á sviði utanríkis-, öryggis- og varnarmála líkist því fyrst og fremst hefðbundnu varnarsamstarfi milli ríkja, sem ríki ákveða að taka þátt í. Þó skal bent á að á undanförnum árum hefur aukist umræða um nánara og dýpra samstarf á þessum sviðum á vettvangi ESB.

Takmarkað vald á fleiri sviðum

Á fleiri sviðum má sjá að ríkin halda fast í sjálfsákvörðunarrétt sinn. Þetta á til dæmis við um skattamál. Þótt ESB hafi sett ákveðnar reglur, til dæmis um virðisaukaskatt, eru beinir skattar enn að mestu í höndum ríkjanna. Mikilvæg mál krefjast oft einróma samþykkis, sem styrkir stöðu ríkjanna.

Sama má segja um velferðarmál, heilbrigðisþjónustu og menntakerfi. Þar hefur ESB fyrst og fremst stuðningshlutverk ef ríki vilja stuðning. ESB getur hvatt til samstarfs á þessum sviðum og sett ákveðin viðmið, en ríkin bera áfram ábyrgð á kerfunum sjálfum.

Á sviði lögreglu- og dómsmála er myndin flóknari. Þar hefur samstarfið þróast í átt að meiri samþættingu, sérstaklega í baráttu gegn alþjóðlegri glæpastarfsemi. Samt sem áður halda ríkin áfram mikilvægu sjálfstæði, sérstaklega þegar kemur að refsirétti ríkjanna.

Eitt þekktasta dæmið á þessu sviði er Schengen-samstarfið, sem Ísland tekur nú þegar þátt í. Þar er um að ræða samstarf um landamæraeftirlit og löggæslu yfir landamæri, en ábyrgðin er engu að síður að mestu leyti í höndum ríkjanna sjálfra.

Aðildarríkin ráða för

Þrátt fyrir að ESB hafi yfirþjóðlegt vald á ákveðnum afmörkuðum sviðum er mikilvægt að hafa í huga að grunnurinn að samstarfinu er alltaf vilji aðildarríkjanna, enda hefur ESB ekki valdheimildir aðrar en þær sem aðildarríkin hafa fengið því. Allar breytingar á sambandinu sem einhverju varða krefjast samþykkis allra aðildarríkjanna.

Breytingar á stofnsáttmálum ESB þurfa einróma samþykki og fara í gegnum þjóðþing eða þjóðaratkvæðagreiðslur í hverju landi. Þegar allt kemur til alls, eru það því að lokum aðildarríkin sem ráða því hversu langt samstarfið gengur.

Að lokum

Af framangreindu leiðir að ESB er í raun blanda af yfirþjóðlegu kerfi og hefðbundnu milliríkjasamstarfi. Á sviðum þar sem samræming er talin nauðsynleg, ekki síst með tilliti til réttarstöðu einstaklinga og aðila í atvinnurekstri, eins og á við á innri markaðnum, hafa ríkin samþykkt að deila valdi með ESB og heimila stofnunum að setja reglur sem fá beint gildi. Á öðrum sviðum, sem segja má að snerti kjarna fullveldis í ríkara mæli, halda þau hins vegar um stjórnvölinn sjálf. Þá hafa þau fullt forræði á öllum málefnum sem falla utan ESB samstarfsins.

Þetta jafnvægi er ekki tilviljun, enda endurspeglar það raunverulegan vilja ríkjanna til að vinna saman þar sem það skilar ávinningi, án þess þó að ganga of langt í að afsala sér stjórn eigin málefna umfram það sem samstarfið krefst til að það nái tilgangi sínum.

Höfundur er hæstaréttarlögmaður.