I
Fyrir Alþingi liggur frumvarp til breytinga á lögum nr. 2/1993 (EES-lögin). Lagt er til að eftirfarandi breyting verði gerð á 4. gr. laganna og hún verði svohljóðandi:
Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum.
Í 3. gr. laganna er fyrir eftirfarandi regla:
Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.
Ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir að þessari reglu í 3. gr. verði breytt enda er hún eðlileg og sjálfsögð og er í raun ekki annað en staðfesting á þeirri almennu og allt umlykjandi lögskýringarreglu að skýra beri íslensk lög til samræmis við þjóðréttarlegar skuldbindingar íslenska ríkisins eftir því sem unnt er.
II
Regluna í 3. gr. er að rekja til bókunar 35 við EES-samninginn en hún varðar stöðu EES-reglna í íslenskum landsrétti. Efni hennar er að EFTA-ríkin (þar með talið Ísland) skuldbinda sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði sem tryggi að EES-reglur sem komnar eru til framkvæmda, gangi framar öðrum reglum landsréttar ef hinar síðarnefndu rekast á þær fyrrnefndu. Bókunin hefur að geyma þjóðréttarlega skuldbindingu sem Alþingi taldi sig á sínum tíma fullnægja með fyrrnefndri 3. gr. EES-laganna.
Ef orðalag reglunnar í 3. gr. er skoðað sést aftur á móti glöggt að bókunin er ekki efnislega tekin beint upp í íslensk lög heldur þess í stað sett lögskýringarregla sem gengur, samkvæmt orðum sínum, skemmra en skuldbindingin í bókuninni.
Höfundur þessa pistils skrifaði fyrir næstum 30 árum grein um EES-samninginn í Úlfljót, tímarit laganema við Háskóla Íslands, þar sem fjallað er meðal annars um 3. gr. EES-laganna. Niðurstaðan af þeirri athugun var í aðalatriðum sú að efast mætti um að reglan í 3. gr. væri til þess fallin að fullnægja skuldbindingunni í bókun 35. Þó var gerður sá fyrirvari í greininni að þetta færi eftir því hvernig dómstólar myndu í framtíðinni beita 3. gr. og hversu langt þeir væru tilbúnir til að ganga til að virða skuldbindingu íslenska ríkisins samkvæmt bókun 35 og veita EES-reglum forgang á grundvelli hennar þar sem það á við. Síðar hefur komið í ljós að 3. gr. EES-laganna, eins og íslenskir dómstólar beita henni, dugar ekki til að fullnægja bókuninni. Hefur íslenska ríkið af þessum sökum verið snuprað af Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) fyrir að sinna ekki skyldum sínum í þessu efni. Reynslan hefur því sýnt að efasemdir höfundar fyrir næstum 30 árum um að 3. gr. dygði til að fullnægja skuldbindingum Íslands voru ekki ástæðulausar og reyndar í ljós komið að hún gerir það hreint ekki.
III
Rök fyrir þeirri leið sem Alþingi valdi á sínum tíma vörðuðu með sínum hætti áhyggjur af fullveldisframsali í tengslum við lögfestingu samningsins og að vart hafi verið hægt, vegna stjórnarskrárinnar, að setja hreina og klára forgangsreglu og binda þannig hendur löggjafans í framtíðinni. Eins og fjallað er um í hinni gömlu grein undirritaðs má draga í efa að þetta hafi verið rétt forsenda þegar þessi lögskýringarregla var sett í lög, enda yrði forgangsreglan eingöngu sett í almenn lög sem Alþingi getur alltaf breytt ef svo ber undir. Með hreinni forgangsreglu hefur Alþingi þannig eingöngu bundið hendur handhafa framkvæmdarvalds og dómstóla innanlands, sem og einstaklinga og lögaðila, meðan lögin gilda eins og það gerir með setningu laga endranær. Alþingi getur aldrei bundið sig til frambúðar með setningu laga því að hlutverk þess samkvæmt stjórnarskránni er einmitt að setja ný lög og breyta eldri lögum ef svo ber undir. Engin lög sem Alþingi setur binda hendur þess til frambúðar. Ekki heldur þótt þau séu sett til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum.
Þá eru rök um að EES-reglum í almennum stjórnsýslufyrirmælum fái með slíkri reglu forgang fram yfir reglur í almennum lögum frá Alþingi einnig haldlaus, enda vísar niðurlag ákvæðisins í frumvarpinu til þess þegar ákvæði í almennum stjórnsýslufyrirmælum, sem leiðir af EES skuldbindingu, rekst á við annað ákvæði í almennum stjórnsýslufyrirmælum. Þess er einnig að geta að ákvörðun um að setja EES-reglu í almenn stjórnsýslufyrirmæli byggist alltaf á þeirri forsendu að fyrir því sé stoð í almennum lögum. Annars er hætta á að litið verði svo á að EES-reglan hafi ekki verið réttilega innleidd. Þetta álitamál má aukin heldur forðast með því einfaldlega að setja EES-reglu í almenn lög ef hætta þykir á að stjórnsýslufyrirmæli dugi ekki og EES-reglan virki ekki eins og skuldbinding íslenska ríkisins stendur til.
IV
Í frumvarpinu sem liggur fyrir Alþingi er stefnt að því lagfæra þennan ágalla á EES-lögunum í því skyni að fullnægja loks skuldbindingunni í bókun 35 og setja reglu sem tryggir skýrum og óskilyrtum lagaákvæðum, sem réttilega innleiða skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum, forgang fram yfir aðrar reglur íslensks réttar.
Þessi regla um forgang ESB/EES-reglna er grundvallarregla í rétti sambandsins og byggir á þeirri einföldu hugsun að forsenda fyrir sameiginlegum markaði á sviði vöruviðskipta, þjónustu, fjármagnsflutninga og vinnuafls sé að sömu reglur gildi alls staðar á honum. Hugmyndin er sú, svo skýrt sé með dæmi, að Hollendingur sem nýtir sér réttindi samkvæmt ESB og flytur til Spánar og stofnar þar fyrirtæki eigi að geta treyst því að reglur ESB gangi framar öðrum spænskum lögum rétt eins og Spánverji sem kemur sér fyrir í Hollandi í sömu erindigjörðum á að geta treyst á forgang þeirra í Hollandi. Meginatriði EES-samningsins er að Íslendingum eru tryggð þessi réttindi líka, eins og Ísland væri í ESB. Íslendingur sem flytur til Spánar á að geta treyst því að hann njóti réttinda samkvæmt ESB-reglum og mögulegar fullveldishugmyndir Spánverja standi því ekki í vegi. Á sama hátt á Spánverji sem til Íslands flytur að geta treyst því að fullveldisáhyggjur Íslendinga standi því ekki í vegi að hann njóti réttinda samkvæmt EES-reglum. Með EES-samningnum og bókun 35 gengust Íslendingar undir þá skuldbindingu að tryggja einmitt þetta.
Þrátt fyrir þessi augljósu sannindi er enn og aftur farin af stað umræðan um framsal lagasetningarvalds, yfirgang Evrópustofnana, lýðræðishalla, sjálfsákvörðunarrétt Íslendinga og fl. Höfum í huga í þessu sambandi að reglum EES er fyrst og fremst ætlað að veita einstaklingum og aðilum í atvinnurekstri aðild að sameiginlegum markaði ESB og veita þeim þar með réttindi, en leggja einnig á þá skyldur í samræmi við kröfur hins sameiginlega markaðar. Ef mönnum er alvara með því að fyrirvarar Íslendinga um fullveldi og sjálfsákvörðunarrétt standi því í vegi að einstaklingar og aðilar í atvinnurekstri á Íslandi fái að fullu notið réttinda sinna á sameiginlegum markaði ESB, sem Íslendingar sjálfir sóttu um að fá aðgang að án aðildar að sambandinu, er fullveldið þeim ekki það skjól sem það ætti að vera heldur stendur það beinlínis í vegi þess að þeir fái notið þessara réttinda sinna.