Hér fer ég nokkrum orðum um dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Guðmundar Gunnarssonar og Magnúsar Norðdahl gegn Íslandi sem kveðinn var upp 16. apríl sl. Gerð er grein fyrir reglum sem gilda á Íslandi um úrlausnarvald um lögmæti kjörs einstakra þingmanna að kosningum loknum. Eftir það er síðan farið nokkrum orðum um niðurstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu og hvað hún felur í sér. Loks er velt um álitaefnum sem varða það hvort unnt sé að koma til móts við þau sjónarmið er dómurinn er reistur á án þess að breyta stjórnarskrá.
Aðdragandi málsins
Málið er að rekja til ákvörðunar um endurtalningu atkvæða í Norð-Vestur kjördæmi í kosningum til Alþingis í september 2021. Magnús og Guðmundur kærðu nokkur atriði varðandi framkvæmd kosninganna.
Undirbúningskjörbréfanefnd Alþingis, sem skipuð er samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga nr. 55/1991 um þingsköp Alþingis af forseta Alþingis úr hópi kjörinna þingmanna, rannsakaði kærurnar. Hlutverk hennar er lögum samkvæmt að undirbúa rannsókn hinnar eiginlegu kjörbréfanefndar sem kosin er á fyrsta fundi Alþingis eftir kosningar, sbr. 2. mgr. sömu greinar, en það er hlutverk þessarar nefndar að prófa kosningu nýkjörinna þingmanna og varaþingmanna.
Undirbúningsnefndin hóf rannsókn og komu kærendur meðal annars fyrir nefndina. Í 90 blaðsíðna skýrslu sinni getur undirbúningskjörbréfanefnd um margvíslega ágalla sem þóttu vera á framkvæmd kosninganna í NV, en taldi að eingöngu atriði sem lutu að geymslu og meðhöndlun atkvæðanna á milli talninganna væru ágallar sem mögulega væru til þess fallnir að hafa áhrif á úrslit kosninganna. Undirbúningsnefndin var á hinn bóginn ekki einróma í afstöðu sinni og skilaði því í ekki beinni niðurstöðu. Þessi skýrsla fór síðan til hinna eiginlegu kjörbréfanefndar sem gerði hana að sinni. Á hinn bóginn klofnaði sú nefnd í afstöðu sinni til þess hvort gallarnir hefðu haft áhrif á niðurstöðu kosninganna. Meirihluti nefndarinnar lagði til að Alþingi staðfesti kosningu allra 63 þingmannanna. Á fundi Alþingis 25. nóvember 2021 voru atkvæði greidd þar sem kosning þeirra var staðfest og tillögum um að endurtaka atkvæðagreiðslu í heild eða í NV var hafnað.
Dómur MDE
Í raun má segja að dómur MDE frá 16. apríl sl. snúist um tvennt, þ.e. 3. gr. 1. viðauka við sáttmálann um frjálsar kosningar og síðan 13. gr. um réttinn til virkra réttarúrræða. Í fyrrnefnda ákvæðinu segir að samningsaðilar skuldbindi sig til þess að halda frjálsar kosningar með hæfilegu millibili, og skuli atkvæðagreiðsla vera leynileg og fara fram við aðstæður er tryggi að í ljós komi álit almennings með frjálsum hætti í kjöri til löggjafarþings. Þá segir í hinu síðarnefnda að sérhver sá sem á er brotinn sá réttur eða það frelsi hans skert, sem lýst er í sáttmálanum, skuli eiga raunhæfa leið til að ná rétti sínum fyrir opinberu stjórnvaldi, og gildir einu þótt brotið hafi framið opinberir embættismenn.
Í dóminum er talið að kosningakæra Guðmundar og Magnúsar hafi sem slík fengið meðferð sem hafi verið réttlát, óhlutdræg og tryggt rétt til rökstuddrar ákvörðunar. Samt sem áður væru réttmætar efasemdir um að reglurnar sem giltu tryggðu óhlutdrægni nægilega í öllum tilfellum. Þá væri réttmætur ótti við geðþóttaákvarðanir þar sem reglurnar fælu í sér lítt takmarkað svigrúm þingmanna til mats á því hvenær ágallar á framkvæmd kosninga ættu að leiða til ógildingar þeirra. Þetta samræmdist ekki þeim málsmeðferðarkröfum sem taldar eru felast í 3. gr. bókunar nr. 1. Vísað var í þessu efni til dóms í máli Mugemangango gegn Belgíu frá 10. júlí 2020, en segja má að við hafi blasað frá upphafi, að niðurstaða MDE í íslenska málinu sem hér ræðir um yrði á sama veg og varð í þessu belgíska máli.
Í mínum huga merkir þetta að brotið felst ekki í því, út af fyrir sig, að þingið hafi þetta hlutverk, heldur í því að reglur sem fjalla um málsmeðferðina í þinginu þurfi að bæta á tvenna vegu. Í fyrsta lagi með því að huga betur að því að tryggja óhlutdrægni í ákvarðanatökunni, þannig að þingmenn séu ekki að taka ákvarðanir sem hafi bein og augljós áhrif fyrir þá sjálfa og í öðru lagi að þrengja svigrúm þingmanna til mats á því hvaða afleiðingar tilteknar ágallar á framkvæmd kosninga eigi að leiða til þess að þær verði ógiltar.
Hitt atriðið er að brotið hefði verið gegn 13. gr. MSE um réttinn til virkra réttarúrræða til að fá skorið úr rétti samkvæmt sáttmálanum. Þótt íslenska ríkið hefði haldið því fram að unnt hefði verið fyrir kærendur að láta reyna á rétt sinn fyrir dómstólum hafi það í raun ekki sýnt fram að svo væri, enda hafði aldrei á það reynt. Var þessari málsástæðu því hafnað. Þegar betur er að gáð eru þó rökin fyrir broti á 13. gr. í raun þau sömu og rökin fyrir broti á 3. gr. 1. viðauka, þ.e. er að úrræðið eins og reglurnar eru nú tryggi ekki óhlutdrægni auk þess sem reglunar séu of matskenndar. Af þessum ástæðum er úrskurðarvald eða ákvörðunarvald þingsins ekki skilvirkt úrræði frá sjónarhóli kæranda. Þetta verður að skilja svo að með því að laga þetta tvennt mætti líta svo á að meðferðin í þinginu geti talist virkt réttarúrræði í skilningi 13. gr. MSE.
Ákvæði sjónarskrárinnar – sögulegar ástæður
Meginreglan um úrlausn um lögmæti kosningar þingmanna er í 46. gr. stjskr. Þar segir að Alþingi skeri sjálft úr, hvort þingmenn þess séu löglega kosnir, svo og úr því, hvort þingmaður hafi misst kjörgengi.
Samkvæmt þessu er bundið í íslensku stjórnarskrána að þingmennirnir sjálfir skera úr um hvort þeir eru löglega kosnir. Ætla má að í þessu felist að þetta sé gert á þingfundi með einföldum meirihluta. Af því leiðir að lagabreytingar (án breytinga á stjórnarskrá) sem kunna að verða gerðar vegna dóms MDE geta ekki falið í sér að hreyft verði við kjarna þeirrar reglu að Alþingi fari með þetta vald. Ef það á að gera þarf stjórnarskrárbreytingu. Þetta þýðir til dæmis að yrði gert ráð fyrir að unnt væri að skjóta niðurstöðu þingsins til dómstóla eða úrskurðarnefndar sem sérstaklega hefði þetta hlutverk, gæti eingöngu falist í því heimild fyrir dómstól eða nefnd til að fella ákvörðun þingsins úr gildi og Alþingi yrði þá gert að taka nýja ákvörðun þar sem bætt yrðu úr ágöllum á þeirri fyrri.
Þessi regla stjórnarskrárinnar um að þingmenn geri þetta sjálfir kann hljóma einkennilega í eyrum sumra, en hún er það í sjálfu sér ekki sögulega séð. Þetta er til að mynda sambærilegt við ákvæði í 33. gr. dönsku stjskr. Þá er hliðstætt fyrirkomulag í Lúxemborg, Hollandi, Noregi og Belgíu og að einhverju leyti Svíþjóð og Ítalíu. Þetta hlutverk kjörins þings er því vel þekkt stef í stjórnskipunarsögu Evrópu. Hugmyndin er gömul og tengist þrískiptingu ríkisvalds og hugmyndum um sjálfstæði þings gagnvart öðrum þáttum ríkisvalds. Litið er svo á að eðlilegast sé að þingið sjálft ráði slíkum ágreiningsefnum til lykta frekar en fela það arfakóngi sem ekkert lýðræðislegt umboð hefur, nú og eða dómstólum sem sóttu vald sitt til þessa sama umboðslausa arfakóngs og fáum datt í hug að unnt væri að treysta fyrir þessu verkefni. Þegar þetta er metið má einnig hafa í huga að á Alþingi koma saman þingmenn ólíkra flokka með ólíka hagsmuni og sýn. Því má segja að, þegar þeir allir koma saman, og taka ákvörðun, að samsetning slíkrar samkundu hafi að geyma innbyggða öryggisventla til að draga úr möguleikum á því að skortur á óhlutdrægni einstakra þingmanna í stórum hópi þeirra hafi óhóflega mikil áhrif á lokaniðurstöðu. Þannig er þetta, með fyrirvörum um eðlilega varnagla, alls ekki eins vitlaust fyrirkomulag og sumir vilja vera láta.
Þótt þetta fyrirkomulag styðjist við ákveðin lýðræðis- og valddreifingarrök hefur mönnum vitaskuld lengi verið ljóst að þetta er samt ekki fullkomið. Sú hætta er augljóslega fyrir hendi að nýkjörnir þingmenn stjórnist fremur af stjórnmálaviðhorfum, sínum eigin hagsmunum eða eftir atvikum pólitískra samherja sinna, en einlægri viðleitni til að beita lögum með réttum og óhlutdrægum hætti. Þess vegna hafa verið farnar aðrar leiðir í ýmsum löndum, meðal annars með því að gera ráð fyrir aðkomu stjórnlagadómstóla þar sem þeir eru við lýði, eða eftir atvikum með því að fela þetta ráði eða nefnd sem sérstaklega hefur þetta hlutverk.
Löggjöf á grundvelli ákvæðis stjórnarskrár
Svo sem sjá má er ákvæði 46. gr. mjög almennt og þar er engar reglur að finna sem mæla fyrir um hvernig málsmeðferð í þinginu skuli vera þegar Alþingi sker úr hvort þingmenn séu löglega kjörnir. Hefur því óhjákvæmilega komið í hlut löggjafans, sem er þetta sama Alþingi, að setja um þetta reglur í almenn lög.
Þessi ákvæði er nú að finna í kosningalögum og lögum um þingsköp Alþingis. Skoðum þau nánar. Þegar kosningarnar í september 2021 fóru fram giltu lög nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis. Nú gilda aftur á móti ákvæði 132. gr. kosningalaga nr. 112/2021. Þetta flækir aðeins málið því niðurstaða MDE miðast við 120. gr. laga nr. 24/2000, en þau eru ekki lengur í gildi. Þá eru í þingskaparlögum ákvæði sem hafa að geyma reglur um hvernig málsmeðferð samkvæmt 46. gr. stjskr. skuli vera.
Þegar metið er hvort unnt sé að koma til móts við kröfur þær sem telja má að felist í dóminum þykir rétt að miða við reglur kosningalaga eins og þær eru núna, en höfundur telur að ætla verði að niðurstaða dóms MDE hefði orðið sú sama þótt þær reglur hefðu verið í gildi þegar kosningarnar 2021 fóru fram.
Í 132. gr. segir:
Alþingi úrskurðar um gildi alþingiskosninga, kjörgengi þingmanna og kosningu þeirra að eigin frumkvæði eða á grundvelli framkominnar kæru. Þá sker Alþingi enn fremur úr um gildi ágreiningsseðla.
Landskjörstjórn leggur fyrir Alþingi rökstudda umsögn um kærur út af gildi kosninga og um mat á kjörgengi nýkjörinna þingmanna og gildi ágreiningsseðla. Landskjörstjórn lætur Alþingi enn fremur í té öll þau gögn og upplýsingar sem það hefur þörf fyrir við umfjöllun sína samkvæmt þessari grein.
Alþingi ber að ógilda kosningu þingmanns: (1) ef hann skortir kjörgengi, (2) ef þeir gallar eru á framboði eða kosningu hans sem líklegt er að hafi haft áhrif á úrslit kosningarinnar, (3) ef galla á framboði eða kosningu hans má rekja til verulegra misfellna sem hann sjálfur, umboðsmenn hans eða meðmælendur eiga vísvitandi sök á, þó að þær hafi ekki haft áhrif á úrslit kosninganna; varði misfellurnar listann í heild fer eins um alla þingmenn sem kosnir voru af listanum, (4) ef hann hefur verið í kjöri á tveimur listum í kjördæmi eða kjördæmum við hinar sömu alþingiskosningar. Nú hefur Alþingi úrskurðað kosningu heils lista í kjördæmi ógilda, og skal þá uppkosning fara þar fram.
Ákvæðið um hlutverk Landskjörstjórnar í 2. mgr. greinarinnar er nýmæli sem byggist á þeirri framkvæmd sem mótast hafði við meðferð kjörbréfanefndar á kærum vegna gildi alþingiskosninga og meðferð ágreiningsseðla, um að aflað sé umsagnar landskjörstjórnar sem láti Alþingi í té rökstudda umsögn um kærur út af gildi kosninga og mati á kjörgengi fulltrúa og ágreiningsseðlum. Efnislega er því ekki sá munur á þeim lögum sem giltu 2021 þegar kosningarnar fóru fram og þeim sem nú gilda að úrslitum ráði. Af því leiðir að reikna verður með því að niðurstaða MDE hefði orðið sú sama þótt 132. gr. laga 112/2021 hefði verið í gildi þegar kosningarnar fóru fram 2021.
Verkefnið framundan
Hið fyrsta er að borga bætur og málskostnað til kærenda í samræmi við það sem fram kemur í dómi MDE. Þá er að huga að breytingum innanlands sem miða að því að koma í veg fyrir að sagan endurtaki sig. Upphaf þeirrar vinnu er að átta sig á að ómögulegt er að koma í gegn breytingum á stjórnarskrá (ef það er þá vilji til þess yfirhöfuð) vegna þess að þær þarf að samþykkja á tveimur þingum með kosningum á milli. Næstu kosningar til Alþingis fara því óhjákvæmilega fram að óbreyttri stjórnarskrá. Þetta leiðir til þess að byrja verður á því á að skoða hvort mögulegt er að gera breytingar sem miða að því að fullnægt verði þeim sjónarmiðum sem fram koma í dómi MDE án breytinga á stjórnarskrá. Slík endurskoðun á þingskaparlögum (og/eða eftir atvikum kosningalögum) ættu að hafa tvenns konar markmið. Í fyrsta lagi að leitast við tryggja hlutdrægni svo sem kostur er, svo sem með reglum um að þingmenn sem eiga beinna og augljósra hagsmuna af niðurstöðunni taki ekki þátt í atkvæðagreiðslu, með því að setja ákvæði um öflun álita utanaðkomandi aðila til að undirbyggja óhlutdræga niðurstöðu svo sem kostur er, nánari reglur um undirbúning ákvörðunar, heimildir kærenda til að tala máli sínu o.fl. Hitt verkefnið er að útfæra nánari reglur í lög um hvenær og hvers konar ágallar á framkvæmd kosninga geti leitt til ógildingar þeirra, sem séu til þess fallnar að takmarka svigrúm þingmanna til mats, svo sem kostur er, þegar ákvörðun er tekin. Meginvandinn við frekari útfræslu er að gera þetta þannig að ekki verði gengið á það vald sem þingið hefur í þessum efnum samkvæmt ákvæði 46. gr. stjórnarskrárinnar.
Nú má láta sér detta í hug ýmsar breytingar á lögum. Það er varla verkefni fyrir óbreyttan bloggara að setja fram mismunandi hugmyndir um það og ræða kosti þeirra og galla, eða rannsaka hér og nú ítarlega hvort þær samræmast stjórnarskrá. Auðveldara er fyrir löglærða að vinna slíkt verkefni þegar fyrir liggur hvert stjórnmálin vilja stefna í þessum efnum.
Hvað sem líður möguleikum á að koma til móts við kröfur dóms MDE með breytingum á almennum lögum, án breytinga á stjórnarskrá, má vel færa fyrir því rök að öruggast til lengri tíma litið sé að huga að breytingum á ákvæðum stjórnarskrár og fela endanlegt úrskurðarvald dómstólum (Hæstarétti) eða atvikum sérstakri „kjörnefnd“ sem sett yrði sérstaklega á fót í þessu skyni, sem ef til vill væri þá kosin af Alþingi.
Læt þetta annars nægja um þetta mál í bili.