Erindi flutt 28. maí sl. á opnum fundir í Háskólanum á Akureyri undir yfirskriftinni Norðurslóðir í breyttum heimi og öryggismál í nýju alþjóðasamhengi.
Fundastjóri, utanríkisráðherra, rektor og aðrir gestir.
Inngangur
Vel fer á því að ræða um öryggismál á norðurslóðum í Háskólanum á Akureyri. Skólinn hefur tekið forystu í íslensku háskólasamfélagi að því er varðar kennslu og rannsóknir í norðurslóðafræðum sem svo má kalla. Þar starfar stofnun Vilhjálms Stefánssonar, jafnframt því sem þar er rekin námsbraut um heimskautarétt sem er hluti af lagadeild skólans.
Varnarsamningur Íslands og Bandaríkjanna er hluti af umræðu um öryggi á norðurslóðum. Ég ætla að varpa örlitlu sögulegu ljósi á þetta viðfangsefni með því að fara hér nokkrum orðum varnarsamning Íslands og Bandaríkjanna.
Ýmsar ástæður eiga þátt í að draga athyglina að þessum heimshluta sem við köllum norðurslóðir, en síðustu mánuðina er það mikill áhugi Trump forseta Bandaríkjanna á Grænlandi.
Trump hefur ítrekað sagt Bandaríkin þurfi að komast yfir Grænland vegna öryggishagsmuna Bandaríkjanna, jú og vegna auðlinda sem þar er að finna, - ef ekki með góðu þá með illu. Að því er öryggishagsmuni varðar er Ísland að sumu leyti áþekkri stöðu og Grænland, nema að því er varðar legu Grænlands til vesturs við Baffin-flóa auk þess sem Grænland nær miklu lengra í norður. Að þessu sögðu er þessar yfirlýsingar samt sem áður með miklum ólíkindum og má túlka sem beina ógn við þá skipan heimsmála sem komst á eftir síðari heimstyrjöldina. Þó þarf að hafa í huga að saga heimsins kennir okkur að engin skipan heimsmála hefur reynst varnaleg hingað til og þessi skipan eftirstríðsáranna verður það ekki heldur.
Þegar aðstoðarmenn Trumps fara að útskýra fyrir honum hvar Grænland er að finna á landakortinu er óhjákvæmilegt að hann komi auga á Ísland. Mögulega fæðist þá sú hugmynd í kollinum á honum að hann þurfi að eiga það líka eða að minnsta kosti að ráða yfir því með góðu eða illu. Þegar kemur að auðlindum er staðan samt önnur fyrir Ísland þar sem við höfum ekkert að bjóða Trump nema sjálfbærar fiskveiðar og endurnýjanlega orku. Sem betur fer (eða illu heilli) eru orðin „sjálfbærni“ og „endurnýjanleg“ bannorð í hans pólitísku orðabók. Ofan á þetta bætast svo ýmsar einkennilegar yfirlýsingar forsetans um NATO og vinaþjóðir Bandaríkjanna nær og fjær sem ógnar skipan öryggis- og varnarmála á Norður-Atlantshafi.
Auðvitað má velta fyrir sér hvort alvara býr að baki, en óhjákvæmilegt er að Ísland íhugi stöðu sína á þessum tímum. Mér finnst utanríkisráðherra hafa tæklað þessa stöðu vel með því að forðast brattar yfirlýsingar og leggja áherslu á að Bandaríkin séu vinaþjóð og gera þannig ráð fyrir skynsemin muni sigra að lokum, en huga einnig að öðrum kostum sem bjóðast um öryggi Íslands og þar með öryggi á norðurslóðum. Spurningar vakna óhjákvæmilega um hvort Ísland þurfi að leita styrks annars staðar frá, t.d. frá ESB. Þetta er ekkert minna en stórmál í íslenskri pólitík.
Hernám Íslands
Við höfum tilhneigingu til að líta á kapphlaup og valdabrölt Evrópuríkja, Bandaríkjanna, Rússa og jafnvel Kínverja sem nýtt fyrirbæri sem tengjast bráðnum jökla á norðurslóðum og nýfundnum auðlindum á Grænlandi. Af því sprettur fyrirsögnin á málþinginu um breyttan heim. Þetta er rétt svo langt sem það nær. Íslandssagan geymir samt fjölda frásagna um sókn landa í Evrópu á slóðir Íslands sem er jú á norðurslóðum, vegna efnahagslegra og viðskiptalega hagsmuna, aðallega fiskveiða og hvalveiða. Mest er fjallað um umsvif Breta, Þjóðverja og Hollendinga í gegnum aldirnar, en hér komu einnig Tyrkir og Spánverjar og líkast til fleiri. Hér má líka rifja upp kapphlaup ríkja á Norðurpólinn síðari hluta 19. aldar í nafni landkönnunar og aukinnar vísindalegar þekkingar. Líka kapphlaupið um hver yrði fyrstur til að reisa fána lands síns á Norðurpólnum!
Þetta kapphlaup stórvelda um áhrif á norðurslóðum sem nú er í gangi er í sjálfu sér ekki alveg nýtt fyrirbæri. Ég vil þó meina að pólitísk og hernaðarleg staða mála Norðurslóðum, að minnsta kosti Íslands, hafi breyst í grundvallaratriðum með því að menn fundu upp flugvélina.
Í gegnum aldirnar var Ísland auðvitað í samskipum við aðrar þjóðir á sviði verslunar og viðskipta. Um aldir var Ísland þó í reynd utan alfaraleiða og hafði enga hernaðarlega þýðingu enda öll stríð staðbundnari fyrr á tímum en nú er og háð fjarri Íslandi.
Bjartur í Sumarhúsum (HKL) orti um þetta:
Spurt hef ég tíu milljón manns
séu myrtir í gamni utanlands.
Sannlega mega þeir súpa hel
ég syrgi þá ekki, fari þeir vel
Þetta breyttist með bættum skipakosti, stærri skipum sem nýttust til lengri og erfiðari leiðangra o.s.frv. og svo með fluginu, einkum fluginu yfir norður Atlantshafið. Skyndilega var Ísland í alfaraleið og hernaðarleg þýðing landsins jókst verulega, enda var á þessum upphafsárum flugs ógerlegt að fljúga í einum rykk yfir hafið án viðkomu meðal annars á Íslandi, þótt ekki væri til annars en að taka eldsneyti. Þetta lagði grunninn að hernaðarlegri þýðingu Íslands.
Mér var kennt í gamla daga þegar faðir minn og móðir voru að tala um stríðsárin að Bretar hefðu komið til Íslands til að verja Ísland fyrir árásum og hlífa þeim við Nasismanum. Ég hef síðan skilið betur að þetta var miklu fremur hluti af aldagömlu valdabrölti Breta á norðurslóðum og í þágu hagsmuna breska heimsveldisins, sem þá var komið að fótum fram.
Ótti við að stríð brytist út fór vaxandi í Evrópu eftir að Nasistar komust til valda í Þýskalandi í upphafi árs 1933. Þjóðverjar tóku að hervæðast. Á sama tíma fór áhugi Þjóðverja á Íslandi vaxandi enda voru þeir búnir að átta sig á hernaðarlegu mikilvægi landsins. Samhliða þessu jukust viðskipti milli landanna, ásamt því að þýskir vísinda- og fræðimenn fóru í vaxandi mæli að venja komur sínar til landsins. Þýsk herskip fóru að sjást í hafinu umhverfis landið en Þjóðverjar stunduðu þar fiskveiðar á þessum tíma. Þessir tilburðir Þjóðverja mættu víða tortryggni. Bretum, sem litu á Ísland sem hluta af áhrifasvæði sínu, stóð ekki á sama um þetta brölt og töldu hagsmunum sínum ógnað ef Þjóðverjar kæmust hér til áhrifa. Ísland sem lengi hafði verið á bresku áhrifasvæði (í þeirra huga) og ófriðarhorfurnar juku mikilvægi landsins í hugum Breta til að tryggja þeirra eigið öryggi og hagsmuni tengda siglingaleiðum og öryggi í flugi yfir norður Atlantshafi.
Vitaskuld er áhugi Evrópumanna, nú eða Bandaríkjanna, á norðurslóðum ekki nýr af nálinni. Að því leyti má segja að hernaðarleg þýðing Íslands og þar sem staða þess út frá öryggi á Norðurslóðum hafi breyst í grundvallar þegar á fyrri hluta 20. aldar.
Þá að hernáminu.
Aðfararnótt 10. maí 1940 hernámu Bretar Ísland. Varla er það tilviljun að þetta gerðist aðeins fjórum vikum eftir að Þjóðverjar hernámu Danmörku og Noreg 9. apríl 1940.
Ástæða fyrir hernámi Íslands var fyrst og fremst hernaðarlegt mikilvægi landsins í tengslum við siglingar um Norður-Atlantshaf og flugumferð til þess meðal annars til að fylgjast með þessum siglingum. Innrás Þjóðverja í Danmörku og Noregi sannfræði Breta um að þeir þyrftu að hernema Ísland.
Það var síðan 28. maí 1941 að Franklin D. Roosevelt, forseti Bandaríkjanna, ákvað að Bandaríkin skyldu taka við hervörslu Íslands af Bretum. Ástæðan var sú að Bretar voru í raun of veikburða hernaðarlega til að sinna þessu hlutverki. Þá kom Kaninn, þaninn, kommúnistabaninn, og hún Magga í bragganum hans Magnúsar Eiríkssonar tók gleði sína á ný, sem hún hafði glatað þegar Bretinn fór. Þetta var áður en Þjóðverjar lýstu yfir stríði á hendur Bandaríkjaríkjunum 11. desember 1941 og þremur árum fyrir innrásina í Normandí 6. júní 1944 (10 dögum áður en Ísland varð lýðveldi 17. sama mánaðar). Hófu bandarískir hermenn að koma til landsins á síðari hluta árs 1941 og breskir að yfirgefa það. Herverndarsamningurinn sem Íslendingar gerðu við Bandaríkjamenn 1941 markar tímamót í sögu íslenskra utanríkismála og einhverju leyti á norðurslóðum og með honum lagður grunnur að þeirra skipan mála um hervernd Íslands, sem og fyrir öryggi á norðurslóðum í heild, allt til ársins 2006 þegar Bush yngri dróg allt bandarískt herlið frá Íslandi.
Sem fyrr segir fóru bandarískir hermenn af landi brott 1947, en það var gert á grundvelli svokallaðs Keflavíkursamnings frá 1946 sem mælti svo fyrir að bandaríski herinn myndi halda af landi brott, en bandarískir borgaralegir starfsmenn myndu halda áfram að reka Keflavíkurflugvöll. Og “Magga í sagga situr ein í bragga og á ekki fyrir olíu, er alveg staur.”
NATO og varnarsamningurinn
Ísland gerðist síðan stofnaaðili að NATO 1949 og loks var varnarsamningur Íslands og Bandaríkjanna gerður 1951. Þá kom bandarískt herlið aftur til landsins og hún Magga í bragganum gat tekið gleði sína á nýju.
Orðalag 1. gr. NATO samningsins sýnir samhengið milli stofnunar SÞ eftir síðari heimsstyrjöldina og hvernig stofnun NATO og aðild Íslands tengist skipan heimsmála í kjölfar stríðsins. Meginskuldbindingin í NATO-samningnum kemur fram í 5. gr. sem mælir svo fyrir að aðilar eru sammála um, að vopnuð árás á einn þeirra eða fleiri í Evrópu eða Norður-Ameríku skuli talin árás á þá alla.
Hér er þess að gæta að Trump forseti hefur ítrekað gefið til kynna að hann sé ekkert viss um að við þetta verði staðið af hálfu Bandaríkjanna og ber því helst við að fjárframlög annarra ríkja en Bandaríkjanna séu ónóg og krefst þess að þau greiði meira til samstarfsins og til sinna eigin varna. Ekkert liggur skýrt fyrir um að Ísland sé undaskilið þessari fjárkröfu Trumps forseta þótt það kunni að verða á endanum. Þetta er engin smáræðis krafa því í henni felst að NATO ríki verji allt að 5% af vergri þjóðarframleiðslu til varnarmála.
Þá að varnarsamningnum, en hann er lögfestur með lögum nr. 110/1951 sem og viðbótarákvæði um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þeirra: Í inngangi samningsins segir
Þar sem Íslendingar geta ekki sjálfir varið land sitt, en reynslan hefur sýnt, að varnarleysi lands stofnar öryggi þess sjálfs og friðsamra nágranna þess í voða, og þar sem tvísýnt er um alþjóðamál, hefur Norður-Atlantshafsbandalagið farið þess á leit við Ísland og Bandaríkin, að þau geri ráðstafanir til, að látin verði í té aðstaða á Íslandi til varnar landinu og þar með einnig til varnar svæði því, sem NorðurAtlantshafssamningurinn tekur til, með sameiginlega viðleitni aðila NorðurAtlantshafssamningsins til að varðveita frið og öryggi á því svæði fyrir augum. Samningur sá, sem hér fer á eftir, hefur verið gerður samkvæmt þessum tilmælum.
Samkvæmt þessu er varnarsamningurinn byggður á NATO-samningnum og að undirlagi NATO.
Ákvæði 1. gr. varnarsamningsins staðfesta enn frekar samspil hans við NATO. Þar segir:
Bandaríkin munu fyrir hönd Norður-Atlantshafsbandalagsins og samkvæmt skuldbindingum þeim, sem þau hafa tekist á hendur með NorðurAtlantshafssamningnum, gera ráðstafanir til varnar Íslandi með þeim skilyrðum, sem greinir í samningi þessum. Í þessu skyni og með varnir á svæði því, sem NorðurAtlantshafssamningurinn tekur til, fyrir augum, lætur Ísland í té þá aðstöðu í landinu, sem báðir aðilar eru ásáttir um, að sé nauðsynleg.
Eftir orðanna hljóðan felur skuldbindingin í sér að Bandaríkin taka að sér varnir Íslands fyrir hönd NATO og er þetta því lykilatriði í að NATO gegni hlutverki sínu á norður Atlantshafi, eins og samtökin voru stofnuð til. Tilvist varnarsamningsins er þannig samkvæmt báðum tilvitnuðum ákvæðum nátengd aðild Íslands að NATO, en ekki algjörlega frístandandi samningur tveggja ríkja, þ.e. Íslands og Bandaríkjanna. Má minna á að stór hluti af útfærslu varnarsamningsins var lengst af vera bandarísks herliðs á Íslandi allt til 2006 er Bandaríkjamenn drógu allt herlið sitt til baka frá Íslandi og í kjölfar þess var samið um á vettvangi NATO um reglubundna lofrýmisgæslu.
Röksemdir sem koma fram í “samkomulagi” Bandaríkjanna við Íslendinga vísa skýrleg til þess að geópólitískar áherslur Bandaríkjanna hefðu færst á aðra hluta heimsins enda lægju hernaðarlegir hagsmunir Bandaríkjanna annars staðar og kannski þá helst í Miðausturlöndum, en þar háðu þeir jú stríð gegn hryðjuverkum, sem svo var kallað. Kannski sýnir þetta betur en annað en að vera bandarísks hers á Íslandi réðst af mati Bandaríkjamanna á þeirra á eigin hagsmunum á norðurslóðum fremur en varnarhagsmunum og öryggi Íslendinga sjálfra eða skuldbindingum þeirra samkvæmt NATO samningnum.
Fljótlega kom reyndar í ljós að þetta var tæpast skynsamlega ákvörðun hjá Bush og félögum, enda eru umsvif Bandaríkjamanna að aukast aftur samkvæmt varnasamningum á grundvelli eins konar viðaukum við varnasamninginn frá 2016 og 2017. Í þeim er vikið að breyttum strategískum aðstæðum á norðurhveli.
Lokaorð
Fyrir ekki svo löngu voru þessir samningar, einkum sá síðarnefndi, til umræðu í fjölmiðlum og margt í umgjörð þeirra og því hvernig þeir voru gerðir sem tónar ekki vel við þá staðreynd að þar eru bandarískum yfirvöldum fengnar heimildir til umsvifa hér á landi sem hvíla á veikum lagagrundvelli og sem falla mjög illa að umræðu um fullveldi Íslands eins og hún hefur þróast á undanförnum árum, einkum þegar um nánara samstarf Íslands við vina- og samstarfsþjóðir í Evrópu er að ræða. Einhverra hluta vegna hafa þessir samningar við Bandaríkin ekki verið ræddir út frá þessu samhengi á meðan andstæðingar túlka nánari Evrópusamvinnu sem ásælni Evrópulanda í að drottna yfir íslenskum auðlindum og öðrum hagsmunum. Þeir hinir virðast líta á svo á að Bandaríkjamenn hafi aftur á móti fyrst og fremst hagsmuni Íslendinga sjálfra að leiðarljósi því við séum alveg sérstakir vinir þeirra sem eigi alveg sérstakan stað í hjörtum þeirra. Því beri þrátt fyrir allt að kjósa Bandaríkin fremur sem ferðafélaga um lendur alþjóðstjórnmála en hið viðsjárverða Evrópusamband.
Ég skil þetta álitamál eftir hjá áheyrendum enda eru þetta mín lokaorð. Vona að þessi sögulegi inngangur gagnist fyrir umræðunni sem á eftir fer.
Ég þakka áheyrnina.
Höfundur er prófessor og deildarforseti við lagadeild HA