Enn um fullveldi og EES

Reglulega skýtur upp kollinum umræðan um EES og fullveldið og því haldið fram að „fullveldisafsal“ samkvæmt EES-samningum sé í raun meira en fælist í inngöngu í ESB. Röksemdirnar hafa verið þær sömu í meira en 20 ár, þ.e. að EES-ríkin eiga ekki aðild að þeim stofnunum bandalagsins sem koma að undirbúningi og setningu nýrrar löggjafar á sviðum EES-samningsins, þ.e. í meginatriðum þingins, framkvæmdastjórnarinnar og ráðherraráðsins. Fullveldisafsalið er þá sagt felast í því að möguleikar Íslands til að hafa áhrif á efni löggjafar sem ríkið hefur skuldbundið sig til að fella í landsrétt sinn, með atbeina Alþingis eða framkvæmdarvaldsins, séu mjög takmarkaðir.

Fullveldi

Kjarni fullveldishugtaksins er líklega flestum ljós, en það er réttur þjóðar til að ráða eigin innri málefnum innan lögsögu sinnar (innra fullveldi), þ.m.t. utanríkismálum, án afskipta annarra þjóða eða alþjóðastofnana (ytra fullveldi). Um nánara inntak þess er þó lítil samstaða að öðru leyti, hvort heldur er frá formlegu eða efnislegu sjónarmiði. Við bætist að umræðan um fullveldi er oft mjög gildishlaðin og stundum látið að því liggja að sérhver meint skerðing eða takmörkun fullveldis sé óæskileg í sjálfu sér, óháð þeim hagsmunum sem fullveldinu er ætlað að vernda eða þeim markmiðum sem ætlað er að ná með meintri takmörkun þess eða skerðingu. Var Ísland t.d. fullvalda þegar það leitaði á náðir Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og varð lúta skilyrðum hans um stjórn efnahagsmála? Ef ekki, fékk þá landið fullveldið aftur þegar fulltrúar sjóðsins fór úr landi? Og ef þetta var skerðing á fullveldi, var þá hægt að gera þetta að óbreyttri stjórnarskrá? Svörin við þessum spurningum verða ólík eftir því hvort við ræðum málið frá lögfræðilegu, stjórnmálafræðilegu, sögulegu eða heimspekilegu sjónarmiði. Enn ein útgáfa er hin pólitíska, en þá ráðast svörin af því hvort sá sem fyrir svörum verður er í stjórn eða stjórnarandstöðu.

Til að freista þess að öðlast nánari skilning á hugtakinu í íslensku samhengi sækja menn stundum í sjálfstæðisbaráttuna og vitna í ýmis ummæli og skjöl sem geyma vísbendingar um skilning manna á fullveldi á þeim tíma. Öll þessi umræða er þó frekar ómarkviss og gagnslítil. Ástæðan er að krafa Íslendinga um fullveldi á forsendum sjálfstæðisbaráttunnar er fyrir löngu viðurkennd í samfélagi þjóðanna. Til sýna hvað þessi umræða skilar óljósum niðurstöðum má nefna sem dæmi að í sambandslögunum var tekið fram að Ísland væri frjálst og fullvalda ríki og 1. desember 1918 í sögubókunum sagður vera fullveldisdagurinn. Núverandi forseti lýðveldisins hefur lýst þeirri skoðun að hampa ætti þessum merka degi meira í þjóðlífinu. Samt var þjóðhöfðinginn á þessum degi ekki forsetinn, heldur danskur kóngur sem fór með konungsvald Danmörku og á Íslandi. Þá fóru Danir einnig með utanríkismál Íslands og Hæstiréttur Danmerkur fór með æðsta dómsvald í landinu (fram til 1920).

EES og framsal ríkisvalds

Vegna þess hver merking fullveldishugtaksins er óljós er skýrara, a.m.k.frá lagalegu sjónarmiði, að ræða frekar um heimildir til að framselja ríkisvald til alþjóðlegra stofnana. Í tengslum við undirbúning að fullgildingu og lögfestingu EES-samningsins á sínum tíma risu talsverðar deilur um það hvort samningurinn væri samrýmanlegur stjórnarskránni. Á þetta álitaefni hefur einnig reynt síðar við innleiðingu nýrra gerða þótt ekki verði það rakið hér. Sú niðurstaða af lagalegum athugunum á þessu, sem varð ofan á, var að hinn almenni löggjafi geti að óbreyttri stjórnarskrá framselt valdheimildir ríkisins til alþjóðlegra stofnana að vissu marki. Þar sem stjórnarskráin heimilar ekki berum orðum framsal ríkisvalds er hér um að ræða reglu sem mótast af túlkun á lagaframkvæmd og fræðilegum viðhorfum, en inntak og eðli stjónskipunarreglna mótast oft þannig. Rökin fyrir þessu eru margþætt og rúmast ekki í þessari grein. Aðalatriðið er að framsalið í EES-samningnum var talið rúmast innan þessara heimilda löggjafans. Aftur, í einföldu máli, má segja að tvennt hafi ráðið mestu um þá niðurstöðu, þ.e.a.s sú staðreynd að engin löggjöf fengi sjálfkrafa gildi í landsrétti án atbeina innlends löggjafarvalds og EFTA-dómstóllinn fengi ekki vald til að taka ákvarðnir sem væru bindandi fyrir innlenda dómstóla. Þetta er auðvitað „bara“ lögfræðileg niðurstaða og leysir ekki úr þeim pólitíska ágreiningi hvort EES-samningurinn sé ófullnægjandi frá pólitísku sjónarmiði.

 ESB og framsal ríkisvalds

Í samanburði við EES horfa álitaefnin um framsal ríkisvalds vegna ESB aðildar við með allt öðrum hætti. Hefur jafnan verið gengið út frá því í umræðunni hér á landi að ESB aðild fæli í sér að farið væri út fyrir þær heimildir sem hinn almenni löggjafi hefur til að framselja ríkisvald og að breyta yrði stórnarskránni til að ganga í ESB. Ástæðan er einkum sú að samstarfið innan ESB er að hluta til yfirþjóðlegt sem kallað er. Þetta gildir einkum á sviði innri markaðarins (fjórfrelsisreglnanna, samkeppni, ríkisaðstoðar og hugverkaréttinda, þ.e. þeirra sviða sem EES tekur til). Með yfirþjóðlegu valdi er einkum átt við tvennt sem hér skiptir máli. Í fyrsta lagi að stofnanir ESB fá heimild á framangreindum sviðum til að setja reglur sem fá beint lagagildi í aðildarríkjunum. Þetta á við þær réttargerðir sambandsins sem nefnast á íslensku reglugerðir. Tilskipanir þarf aftur á móti að fella í landsréttinn með sama hætti og EES-samningurinn gerir ráð fyrir. Í öðru lagi fengi Evrópudómstóllinn heimild til að kveða upp forúrskurði sem bindandi yrðu fyrir íslenska dómstóla og færu þar með dómsvald með innlendum dómstólum.  Eins og að framan segir er hvorugan þessara yfirþjóðlegu þátta að finna í EES-samningnum. Þannig er hafið yfir allan vafa, frá lagalegu sjónarmiði, að ESB aðild fæli í sér miklu skýrara og meira framsal ríkisvalds en EES-samningurinn gerir ráð fyrir. Ég tek að öðru leyti enga afstöðu til þess hvort sú staðreynd er um leið röksemd gegn aðild.

 Lokaorð

Hér skal ekki dregið í efa að möguleikar Íslands til að hafa efnisleg áhrif á EES löggjöf eru takmarkaðir, jafnvel þótt þær kunni að vera að einhverju leyti vannýttir. Og hvernig á annað að vera, þar sem ekki hefur verið nægur pólitískur stuðningur á Ísland við að gerast fullgildur meðlimur í ESB á hvers vettvangi reglurnar eru settar sem Ísland hefur hingað til valið að taka yfir í gegnum EES. Þegar öllu er á botninn hvolft skiptir þó mestu máli að Ísland sem fullvalda ríki ákvað sjálft, af fúsum og frjálsum vilja, að gerast aðili að EES í stað ESB eftir að kostir þess og gallar höfðu verið ræddir í þaula. Fyrirkomulag EES um innleiðingu gerða er einfaldlega það fyrirkomulag sem íslenska ríkið samdi sjálft um sem viðunandi og taldi raunar miklu betra en full aðild, án þess vera beitt þvingunum af nokkru tagi. Við fengum sem sagt „allt fyrir ekkert“, eins og þáverandi utanríkisráðherra komst að orði. Alþingi, aftur í skjóli fullveldis íslenska ríkisins, lögfesti síðan gerningin með stjórnskipulega réttum hætti, og það jafnvel þótt strangt til tekið ekki væri skylt í þjóðréttarlegum skilningi að lögfesta meginmál samningsins. Þess vegna má segja að í hvert sinni sem Alþingi veitir EES löggjöf lagagildi felist í því hið pólitíska mat löggjafans, að betra sé fyrir íslenska hagsmuni að halda sig við þessar skuldbindingar samkvæmt EES sem Alþingi sjálft bakaði þjóðinni, frekar en ganga gegn þeim með því að hafna lögfestingu afleiddra gerða. Og þegar á allt er litið fest í þessu hið pólitíska mat þingmanna að þrátt fyrir allt, sé þetta „gallaða“ kerfi betra en að að standa utan EES og ennþá betra en að vera fullgildur meðlimur í ESB. Þessa ákvörðun geta einstakir þingmenn tekið og meirihluti þings og erfitt er að sjá að í lagalegum skilningi felist í þeirri ákvörðun þeirra takmörkun á valdheimildum ríkisins (innra fulldveldi) eða á fullveldi íslenska ríkisins út á við gagnvart viðsemjendum sínum (ytra fullveldi) sem sé umfram þær heimildir sem Alþingi hefur til að framselja ríkisvald. Að svo miklu leyti sem litið er á fyrirkomulag við innleiðingu gerða sem leiða af EES sem vandamál þá það alfarið innlendur pólitískur vandi sem hefur ekkert að gera með fullveldi Íslands í samfélagi þjóðanna.

Höfundur er doktor í þjóðarétti og prófessor við lagadeild Háskólans í Kaupmannahöfn og lagadeild H.Í.

This entry was posted in Óflokkað. Bookmark the permalink.