Í umræðu um ESB hér á landi er stundum haft á orði að sambandið sé ólýðræðislegt. Aðrir ganga lengra og virðast trúa því að sambandið sé einhvers konar tilraun til að þróa evrópskt alræðisríki sem stjórnað sé af umboðslausum og andlitslausum bírókrötum sem hafi það helst á stefnuskrá sinni að sölsa undir sig þjóðir og lönd og ræna þau fullveldi sínu og auðlindum. Breytir litlu fyrir þá sem þennan ótta ala í brjósti sér þótt ESB, og þar með aðildarríki þess hafi, á síðustu þremur áratugum eða svo, átt verulegan þátt í að efla réttindi og hag Íslendinga með því að leyfa þeim að vera með á innri markaðinum í gegnum EES-samninginn. Íslendingar hafa þannig í raun verið með annan fótinn í Evrópusambandinu í meira en þrjátíu ár!
Skoðanaskipti um hvort og að hvaða marki ESB er lýðræðislegt hafa verið langvinn. Þeir sem eru tortryggnir gagnvart ESB tala þá gjarnan um „lýðræðishalla“ eða skort á lýðræði. Aðrir sem jákvæðari eru leggja á hinn bóginn áherslu á að sambandið hafi þróað sínar eigin leiðir til að koma fram lýðræðislegri ábyrgð sem hæfi hlutverki, markmiðum og stjórnskipulagi sambandsins sem vettvang fyrir samstarf ríkja á ákveðnum sviðum, .
ESB hefur eingöngu valdheimildir sem aðildarríkin hafa veitt því
Rétt að halda því til haga að ESB hefur engar valdheimildir aðrar en þær sem aðildarríkin hafa veitt því, sbr. 2 . gr samningsins um starfsemi ESB. Þetta er yfirleitt gert með lögum sem samþykkt eru af meirihluta lýðræðislegra kjörinna þingmanna í viðkomandi ríki i enda rúmist slík lög innan stjórnarskrár þess. Dæmi eru líka um að sett hafi verið í stjórnarskrá sérstakt ákvæði um aðild að ESB, svo sem á við um írsku stjórnarskrána. Af meginreglunni um veittar valdheimildir, sem svo er nefnd, leiðir að ESB hefur í raun engar valdheimildir sem ekki eru byggðar á lýðræðislegu umboði sem kjósendur í aðildarríkjum hafa veitt þingi heimafyrir og eða ríkisstjórn. Í þessum skilningi er ESB reist á lýðræðislegum grunni hvernig sem á það er litið. Evrópusambandið er ekki geimvera sem lenti geimskipi sínu í miðri Evrópu og hrifsaði til sín vald með yfirgangi og ofbeldi. Þvert á móti, allt vald sem ESB hefur á sér uppsprettu í aðildarríkjunum sjálfum og fólkinu sem þar býr.
Lýðræði í starfsemi ESB
Þá næst má spyrja hvort lýðræðislegar leikreglur séu virtar í starfsemi sambandsins. Skoðum aðeins helstu stofnanir sambandsins.
Fyrst ber að telja það sem á ensku er nefnt European Council sem á íslensku er nefnt leiðtogaráð ESB. Í leiðtogaráðinu eiga sæti þeir sem fara fyrir ríkisstjórnum aðildarríkjanna, í tilfelli Íslands forsætisráðherra ef svo ber undir. Þar eiga líka sæti forseti ráðsins, forseti framkvæmdastjórnar ESB og utanríkimálastjóri sambandsins. Ráðið er vettvangur fyrir pólitíska stefnumótun til lengra tíma, ákvarðanir um fjárlagaramma og útvíkkun samstarfsins ef því er að skipta. Ráðið fer ekki með lögformlegt vald til setja lög og reglur og er aðeins stefnumótandi. Ráðið er vissulega reist á lýðræðislegum grundvelli enda hafa allir þeir sem þar sitja lýðræðislegt umboð að baki sér, ýmist beint frá aðildarríkjunum eða Evrópuþinginu sem er kjörið í beinum lýðræðislegum kosningum í aðildarríkjunum.
Þetta leiðir okkur að Evrópuþinginu (European Parliament). Þar sitja nú 720 þingmenn sem skipt er niður á ríki nokkurn veginn í hlutfalli fólksfjölda, en þó þannig að fámennari ríki fá hlutfallslega fleiri þingmenn en hin fjölmennari (degressíf hlutfallsregla). Þingmenn eru sem fyrr segir lýðræðislega kjörnir. Með árunum hefur Evrópuþingið þróast meira í átt að löggjafarstofnun sem deilir lagasetningarvaldi með ráðherraráði ESB (Council of the European Union). Helstu verkefni þingsins er að fara með löggjafarvald ásamt ráðherraráðinu. Þá fer þingið með fjárlagavaldið (samþykkir fjárlög ESB), auk þess sem það fer með yfirumsjón með framkvæmdastjórninni og getur lýst vantrausti á hana. Líklega fengi Ísland 6 þingmenn, sem er sami fjöldi og Malta (540 þús), Lúxemborg (640 þús) og Kýpur (1,3 millj.) hafa hvert fyrir sig.
Þá er það ráðherraráð ESB sem samsett er að af ráðherrum frá aðildarríkjum og fer það eftir málaflokki þeim sem er til umræðu hverju sinni hvaða ráðherra sækir fund. Helsta verkefni ráðherraráðsins er að fara með lagasetningarvald með þinginu. Þá samræmir það stefnu ríkja í sameiginlegum málaflokkum. Meginreglan er að ákvarðanir eru tekna með auknum. Í sumum málaflokkum, t.d. utanríkis- og varnarmálum og skattamálum, er krafist einróma samþykkis.
Lagasetningarferlið er í grófum dráttum hið sama hvort heldur lagasetning er í formi reglugerða eða tilskipana og gengur þannig fyrir sig að frumkvæði að lagasetningu kemur almennt frá framkvæmdastjórn ESB. Fyrsta umferð í lagasetningunni felst í að þingið og ráðið fara yfir tillöguna. Ef þau eru sammála telst lagafrumvarpið samþykkt. Ef þingið og ráðið eru ósammála fer frumvarpið í aðra umferð. Á því stigi geta báðar stofnanir lagt til breytingar. Ef þær ná samkomulagi eftir breytingar telst frumvarpið samþykkt. Ef ekki þá fer frumvarpið til nefndar sem samsett er af fulltrúm frá þinginu og ráðinu og er hlutverk hennar að freista þess að ná málamiðlun. Eftir það þurfa báðir aðilar að samþykkja niðurstöðuna. Ef það næst ekki þá telst frumvarpið fellt og verður ekki að lögum. Við hljótum að fallast á að þetta sé bara nokkuð lýðræðislegt!
Þá er að nefna framkvæmdastjórn ESB (European Commission). Í henni sitja einn fulltrúi frá hverju aðildarríki. Helsta hlutverk þess er að hrinda löggjöf sambandsins og áætlunum í framkvæmd, svona svipað og á við um ráðuneytin á Íslandi (framkvæmdarvaldið). Framkvæmdastjórnin á einnig frumkvæði að nýrri löggjöf. Framkvæmdastjórnin er aftur á móti ekki kosin í beinni kosningu af borgurunum en þarf að hljóta samþykki Evrópuþingsins. Ef við horfum til hliðstæðna í stjórnskipulagi ríkja má segja að þetta sé ekki ólíkt því sem á sér stað í þingræðisríkjum, þ.e. að ríkistjórn er ekki kosin í beinni kosningu heldur starfar með „samþykki“ meirihluta lýðræðislega kjörinna þingmanna. Í þessum skilningi starfar framkvæmdastjórnin án efa á lýðræðislegum grundvelli. Ursula von der Leyen sem kom hingað til lands á dögunum var til dæmis kosin af Evrópuþinginu eftir tillögu frá leiðtogaráðinu.
Nefna má fleiri stofnanir sem telja má mikilvægar, svo sem dómstól ESB (Court of Justice of the European Union, CJEU), Evrópska seðlabankann (European Central Bank, ECB), Evrópska utanríkismálastjórann (High Representative for Foreign Affairs & Security Policy) o.fl. en þar sem þær eru almennt ekki ræddar í samhengi við ætlaðan lýðræðishalla ESB verða þær ekki ræddar frekar hér.
Varðandi frumkvæði að lagasetningu má nefna að með Lissabon-sáttmálinn (2007) voru settar reglur til að bæta beint lýðræði í ESB þar sem gert var ráð fyrir því sem nefna má borgarafrumkvæði (Citizens’ Initiative), sem gerir borgurum ESB kleift fara þess á leit við framkvæmdastjórnina að leggja koma fram með lagafrumvarp um tiltekin málefni. Til þess að málið sé tekið til umfjöllunar þarf að minnsta kosti einn milljón borgara frá meirihluta aðildarríkja að skrifa undir áskorum þar um. Þetta hefur ekki reynst sérstaklega hagnýtt í framkvæmd og framkvæmdastjórnin verið gagnrýnd fyrir að bregðast ekki við þótt tekist hafi að safna undirskriftum.
Mannréttindaskrá ESB
Eitt þarf að nefna hér líka, en það er að ESB er samstarfsvettvangur fullvalda lýðræðisríkja þar sem vernd pólitískra, borgaralegra sem og félagslegra og efnahagslegra réttinda er með því besta sem gerist í heiminum. Þetta birtist meðal annar í þeirri staðreynd að meðal grundvallarlaga sambandsins er sáttmáli ESB um grundvallarréttindi (Charter of Fundamental Rights of the European Union) sem virða ber að öllu leyti þegar ESB beitir valdaheimildum sínum, en dómstóll ESB fer með æðsta vald til að túlka ákvæði sáttmálans.
Að lokum
Fræðimenn hafa líka fjallað um ætlaðan lýðræðishalla. Þannig hefur því lengi verið haldið því fram að lýðræðishalli sé til staðar í ESB þar sem borgarar hafi ekki raunhæft tækifæri til að draga framkvæmdarvaldið til ábyrgðar. Aðrir halda því fram að lýðræðishallinn sé ofmetinn og þegar allt komi til alls sé ESB í raun ekki ólýðræðislegra en stjórnskipan og stjórnmálakerfin í aðildarríkjunum sjálfum, enda liggi valdið að meginstefnu til enn hjá fulltrúum sem hafa lýðræðislegt umboð að baki sér fá heimaríkjum sínum sem og hjá Evrópuþinginu sem kosið er í beinum lýðræðislegum kosningum.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður og prófessor við lagadeild HA.