Rétt að fram komi að höfundur þessa pistils er skipaður dómari við Landsrétt, en er í leyfi frá því embætti meðan hann er settur ríkissaksóknari vegna endurupptöku Guðmundar- og Geirfinnsmáls. Þá er höfundur fyrrverandi dómari við Mannréttindadómstól Evrópu.
- Aðdragandi málsins
Fram kom í fréttum í vikunni að Mannréttindadómstóll Evrópu (MDE) hefur tekið til meðferðar svonefnt „Landsréttarmál“, en það er að rekja til skipunar dómara við réttinn á síðasta ári. Hér skal þess freistað að skýra í stuttu og einföldu máli um hvað mál þetta snýst eins og það horfir við MDE. Það gefur jafnframt tækifæri til að skýra hvað það snýst ekki um, sem ekki er síður mikilvægt, ef marka má umræðu í fjölmiðlum um málið.
Bakgrunnur málsins er þessi. Snemma á árinu 2017 vou auglýst til umsóknar 15 embætti dómara við Landsrétt og skyldu þeir hefja störf 1. janúar 2018. Samkvæmt lögum starfar sérstök dómnefnd sem metur hæfi umsækjenda. Í áliti sínu setti nefndin fram lista með 15 einstaklingum sem hún taldi hæfasta. Þegar dómsmálaráðherra, Sigríður Andersen, gerði tillögu til Alþingis um þá 15 umsækjendur sem skipa skyldi dómara vék hún frá niðurstöðum nefndarinnar varðandi fjóra umsækjendur. Meðal þeirra var A, sem var, ásamt þremur öðrum einstaklingum sem ekki voru á lista dómnefndar, skipuð í embætti dómara. Þá voru ennfremur skipaðir sem dómarar 11 aðrir einstaklingar sem voru á upphaflegum lista dómnefndar.
Tveir þeirra einstaklinga er teknir voru af lista dómnefndar höfðuðu mál á hendur íslenska ríkinu og féllu dómar í þessum málum í Hæstarétti í desember 2017. Komst rétturinn að þeirri niðurstöðu að ráðherra hefði brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga þegar hún ákvað að gera tillögu til þingsins sem vék frá lista þeim yfir umsækjendur sem dómnefnd hafði talið hæfasta, þar sem hún hefði ekki rannsakað málið nægilega vel áður en þessar breytingar voru gerðar. Talið var að hið sama ætti við um meðferð Alþingis á tillögu ráðherra, þar sem ekki hefði verið bætt úr þeim annmörkum sem málsmeðferð ráðherra var talin haldin. Þá var ríkið dæmt til að greiða þeim miskabætur. Hér má skjóta því inn til skýringar að ljóst er að ráðherra var ekki óheimilt að breyta út frá lista dómnefndarinnar, heldur var eingöngu talið að hún hefði ekki rannsakað málið nægilega vel áður en hún gerði það.
2. Dómur Hæstaréttar
Víkur þá sögunni að G, en hann hafði verið sakfelldur í héraðsdómi og fyrir Landsrétti fyrir umferðarlagabrot með því að hafa ekið bifreið sviptur ökurétti og undir áhrifum ávana- og fíkniefna. Meðal dómara í máli G fyrir Landsrétti var A. G skaut málinu til Hæstaréttar og krafðist aðallega ómerkingar hins áfrýjaða dóms en til vara að hann yrði sýknaður. Bar hann fyrir sig að skipun A sem dómara, hefði ekki verið í samræmi við lög, svo sem áskilið er í 59. gr. stjórnarskrárinnar og 2. málslið 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Taldi G að hann hefði vegna þessa annmarka á skipun A ekki notið réttlátrar málsmeðferðar fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli, eins og hann ætti rétt til samkvæmt 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. málslið 1. mgr. 6. gr. MSE. Í niðurstöðu Hæstaréttar var m.a. rakið að við skipun dómara við Landsrétt hefði verið fylgt formreglum laga um dómstóla, að öðru leyti en því að við meðferð Alþingis á tillögum dómsmálaráðherra hefðu ekki verið greidd atkvæði um skipun hvers dómara fyrir sig, sem og lög mæltu. Það væri þó ekki annmarki sem hefði vægi. Þá kom til skoðunar í dómi Hæstaréttar hvaða afleiðingar brot á rannsóknarskyldu ráðherra samkvæmt stjórnsýslulögum ætti að hafa. Í því sambandi var lögð áhersla á að ótímabundin skipun allra dómaranna fimmtán við Landsrétt hefði orðið að veruleika við undirritun skipunarbréfa þeirra 8. júní 2017. Þau hefðu öll fullnægt skilyrðum laga um að hljóta skipun í embætti, m.a. í ljósi starfsferils og lögfræðilegrar þekkingar, og hefðu frá þeim tíma notið þeirrar stöðu samkvæmt 61. gr. stjórnarskrárinnar að þeim yrði ekki vikið úr embætti nema með dómi. Frá því skipun þeirra tók gildi 1. janúar 2018 hefðu þau samkvæmt stjórnarskránni og lögum um dómstóla jafnframt borið þá höfuðskyldu að fara í embættisverkum sínum einungis eftir lögum. Þeim hefði einnig verið áskilið með lögum sjálfstæði í dómstörfum en jafnframt lagt þeim á herðar að leysa þau á eigin ábyrgð og lúta í þeim efnum aldrei boðvaldi annarra. Á þessum grunni taldi Hæstiréttur að ekki væri næg ástæða til að draga á réttmætan hátt í efa að G hefði, þrátt fyrir annmarka á málsmeðferð dómsmálaráðherra, notið í Landsrétti réttlátrar meðferðar máls síns fyrir óháðum og óhlutdrægum dómendum.
Í mjög stuttu og einfölduðu máli telur Hæstiréttur að þótt ráðherra hafi í aðdraganda skipunar A brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga væri A engu að síður lögum samkvæmt skipuð dómari við réttinn og hefði verið talin til þess talin hæf vegna reynslu sinnar og lagaþekkingar og bæri í krafti þess skyldur og nyti réttarstöðu sem slík eins og aðrir dómarar.
3. Kæra til MDE
G var ekki sáttur við niðurstöðu Hæstaréttar og kærði málið til MDE og taldi meðferðina á máli sínu fara gegn 6. gr. MSE. Segir í ákvæðinu að þegar kveða skuli á um réttindi og skyldur manns að einkamálarétti eða um sök, sem hann er borinn um refsivert brot, skuli hann eiga rétt til réttlátrar og opinberrar málsmeðferðar innan hæfilegs tíma fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómstóli. Segir ennfremur að skipan dómstólsins skuli ákveðin með lögum. Í 2. og 3. mgr. ákvæðisins er síðan mælt nánar fyrir um ákveðin skilyrði sem þarf að uppfylla til að málsmeðferð í máli einstaklings geti talist réttlát, og eru þá sakamál einkum höfð í huga. Meðal þess sem þar er nefnt að maður skuli talinn saklaus uns sekt hans er sönnuð, að hann skuli hafa rétt til að njóta aðstoðar verjanda, aðstoðar dómtúlks ef við á, rétt til að leiða vitni og almennt næga aðstöðu og tíma til að undirbúa vörn sína. Ekki er deilt um nein slík atriði í málinu.
Kjarninn í kæru G til MDE er sá sami og fyrir Hæstarétti, þ.e. að að skipun A, sem sat í dómi í málinu fyrir Landsrétti, hefði ekki verið í samræmi við lög, eins og áskilið væri í 1. mgr. 6. gr. MSE. Vegna þessara annmarka á málsmeðferðinni í aðdraganda skipunar A hefði G ekki notið réttlátrar málsmeðferðar fyrir sjálfstæðum, óháðum og óhlutdrægum dómstóli sem skipaður væri samkvæmt lögum, eins og hann ætti rétt til samkvæmt 6. gr. MSE.
Þegar kæra berst dómstólnum getur í aðalatriðum tvennt gerst í upphafi. Í fyrsta lagi, að kæru sé vísað frá án þess að hún sé send því ríki sem hún beinist að til umsagnar. Gríðarlegum fjölda mála sem dómstólnum berast lýkur með þeim hætti. Að því er mál þetta varðar hefur dómstóllin nú sent málið til umsagnar íslenska ríkisins. Það þýðir að áður en frekari ákvarðanir um framhald málsins eru teknar fær íslenska ríkið tækifæri til að taka afstöðu til kærunnar. Má því segja að málið hafi komist í gegnum fyrstu síu. Á hinn bóginn þýðir þetta ekki að dómstóllinn telji málið tækt til efnismeðferðar, því hann getur ennþá vísað því frá eftir að greinargerðir hafa borist og þá í rökstuddri ákvörðun. Hann getur líka, ef honum sýnast skilyrði til, ákveðið að taka málið til efnismeðferðar og kveða upp dóm. Í þeirri stöðu er tveir möguleikar. Annar er sá að dómstóllinn telji að brotið hafi verið gegn 6. gr. MSE og hinn að ekkert slíkt brot hafi átt sér stað.
Í erindi sínu til íslenska ríkisins setur MDE fram tvær spurningar. Hin fyrri er sú hvort G hafi fengið úrlausn síns máls fyrir dómstól hvers skipan var „ákveðin með lögum“. Í því samhengi er sérstaklega óskað eftir afsöðu ríkisins til þess hvaða þýðingu það hafi að Hæstaréttur hafði í dómum sínum frá desemeber 2017 komist að þeirri niðurstöðu annars vegar að Alþingi hafi ekki farið að lögum þegar atkvæði voru greidd í þinginu um hverjir skyldu skipaðir dómarar og hins vegar að ráðherra hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni sem skyldi þegar hún gerði breytingar á listanum. Seinni spurningin lýtur að því hvort G hafi fengið úrlausn máls síns fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómstól.
Í spurningum MDE er vísað til tveggja dóma dómstólsins, annars vegar Jorgic gegn Þýskalandi og hins vegar Ilatovskiy gegn Rússlandi. Þessir dómar, og ýmsir fleiri, bera glöggt með sér að þegar í 6. gr. er talað um að skipan dómstóls skuli ákveðin með lögum, er ekki einasta átt við að dómstóll sé settur á fót með lögum og starfi samkvæmt lögum, heldur einnig að einstakir dómarar sitji þar lögum samkvæmt. Málið gegn Rússlandi snérist þannig í stuttu máli um hvort ólöglærðir meðdómendur sem sátu í máli sætu þar lögum samkvæmt. Komst MDE að því að reglur um val og skipan meðdómenda hefðu augljóslega verið brotnar þar sem sá er skipaði þá var ekki til þess bær að lögum og hafi seta þeirra í málinu því ekki verið samkvæmt lögum. Í málinu gegn Þýsklandi var deilt um hvort tiltekinn dómstóll í Þýsklandi hefði lögsögu í máli manns sem sætti ákæru fyrir þátttöku í þjóðarmorðum í stríðinu í Bosníu- Herzegóvínu. MDE taldi álitaefnið vera það hvort málsmeðferðin hefði farið fram fyrir dómstól sem ákveðin hafði verið með lögum.
Í dóminum í málinu gegn Þýskalandi kemur m.a. skýrt fram að eins og viðkomandi ákvæði sé háttað sé ljóst að dómstóllinn geti dæmt um hvort farið hafi verið að lögum ríkis. Á hinn bóginn sé það eftir sem áður fyrst og síðast hlutverk dómstóla ríkis að túlka landslög og við þeirri túlkun hrófli MDE ekki nema augljóst (flagrant) sé að hún sé andstæð landslögum. Þetta má einnig orða svo að MDE líti á það sem hlutverk sitt að meta hvort túlkun dómstóla á landslögum sé málefnaleg og styðjist við skynsamleg rök og uni við hana ef svo er.
4. Niðurlag
Um hvað snýst málið fyrir Mannréttindadómstólnum?
Í málinu eins og það liggur fyrir MDE er ekki um það deilt hvort ráðherra braut lög í aðdraganda skipunar A. Hefur Hæstiréttur, hvort sem mönnum líkar betur eða verr, slegið því föstu og getur ákvörðun MDE, hver sem hún verður, ekki hnekkt því. Aftur á móti er deilt um hvaða afleiðingar þessi brot ráðherrans og eftir atvikum þingsins eiga að hafa þegar metið er hvort G naut í sakamáli, sem rekið var gegn honum, réttlátrar málsmeðferðar fyrir Landrétti samkvæmt 1. mgr. 6. gr. MSE. Í því efni hefur Hæstiréttur einnig slegið því föstu að þessi brot ráðherrans hafi ekki í för með sér að litið verði svo á að G hafi ekki fyrir þær sakir notið réttlátrar málmeðferðar fyrir dómi, enda sé A skipuð dómari og til þess hafi hún verið hæf vegna mennturnar sinnar, starfsreynslu og lögfræðiþekkingar, og ekki verði við henni hreyft nema með dómi, hún njóti sjálfstæðis í störfum sínum samkvæmt lögum og stjórnarskrá og lúti ekki boðvaldi annarra. Þessi niðurstaða er byggð á túlkun Hæstaréttar á íslenskum lögum og hvaða afleiðingar brot ráðherrans og eftir atvikum þingsins eigi að hafa á stöðu A sem dómara. Niðurstaða Hæstaréttar er sú að brot ráðherrans hafi engin áhrif á stöðu A sem dómara og á það mat dómsins að málsmeðferðin í máli G hafi verið réttlát. Ef tekið er mið af málinu gegn Þýsklandi sem rakið er að framan mun MDE þurfa að svara þeirri spurningu hvort þessi túlkun Hæstaréttar sé svo augljóslega andstæð íslenskum lögum að ekki verði við hana unað vegna réttinda G til réttlátarar málsmeðferðar samkvæmt 1. mgr. 6. gr. MSE. fyrir óvilhöllum og sjálfstæðum dómstól sem skipaður sé lögum samkvæmt. Kærandi hlýtur í því efni að byggja á að túlkun Hæstaréttar sé augljóslega röng og augljóslega andstæð íslenskum lögum. Vörn ríkisins hlýtur á hinn bóginn vafalaust að vera reist á því fyrst og fremst að túlkun íslenskra laga um afleiðingar annmarka á málsmeðferð í aðdraganda skipunar A sé á valdi íslenskra dómstóla en ekki MDE. Túlkun Hæstaréttar sé ekki reist á geðþótta, hún sé málefnaleg og skynsamleg og á engan hátt augljóslega röng og þannig sé engin knýjandi rök vegna réttinda G til þess að MDE haggi við henni.
Sem fyrr segir getur MDE ennþá vísað málinu frá þar sem það sé ekki tækt til efnismeðferðar. Vera má að menn vilji kveða upp efnisdóm og þá sýknað íslenska ríkið eða dæmt því áfelli. Ekki vil ég gerast spámaður í því efni.
Hver sem niðurstaðan verður, er alveg ljóst að dómur MDE, jafnvel þótt íslenska ríkið verði sýknað, getur ekki breytt þeirri niðurstöðu Hæstaréttar að ráðherra hafi brotið stjórnsýslulög þegar hann breytti listanum sem lagður var fyrir Alþingi án þess, að áliti Hæstaréttar, að rannsaka málið nægjanlega vel. Um þetta dæmir MDE ekki. Þá breytir áfellisdómur, ef svo fer, engu um að dómurinn yfir G stendur óhaggaður, enda er MDE ekki áfrýjunardómstóll sem getur fellt dóma dómstóla ríkja úr gildi. Sá dómur stendur nema mál G verði endurupptekið eftir þeim reglum sem gilda á Íslandi um endurupptöku mála. Þá hefur áfelli á hendur íslenska ríkinu ekki þau áhrif að úr gildi falli allir dómar sem þeir dómarar, sem ráðherra setti á listann í trássi við álit dómnefndar, hafa átt þátt í að kveða upp. Munu allir þessi dómar standa óhaggaðir eftir sem áður, nema málin verði endurupptekin.
Þá getur áfellisdómur engu breytt um að A, ásamt þeim þremur öðrum dómurum sem ráðherra setti á listann, eru áfram skipuð dómarar við Landsrétt og við þeim verður ekki haggað nema með dómi í máli sem íslenska ríkið höfðar gegn þeim, sbr. 61. gr. stjskr. Vandséð er aftur á móti á hvaða grundvelli það yrði gert, því þeir einstaklingar sem þessum embættum gegna hafa ekki annað af sér gert en að sækja um embætti sem forseti Íslands skipaði þá að lokum til að gegna. Þá gefur framganga þeirra í starfi hingað til ekkert tilefni til málshöfðunar gegn þeim.
Þetta ber ekki að skilja svo að niðurstaða MDE um áfelli skipti engu máli, nema ef til vill fyrir kæranda sjálfan. Áfellisdómur gæti þannig orðið til þess, að þeir sem telja sig hafa mátt þola órétt vegna setu þessara dómara í málum þeirra fyrir Landsrétti myndu krefjast endurupptöku, ef þeir telja það í þágu sinna hagsmuna að endurtaka málsmeðferðina. Það er ekki augljóst að þeir hafi áhuga á því með þeirri fyrirhöfn sem því fylgir ef þeir telja ekki líkur á að niðurstaða í máli þeirra breytist þeim í hag.
Áfelli myndi einnig kalla á pólitísk viðbrögð þótt vanséð sé, þegar betur er að gáð, hver þau ættu að vera. Þannig er ekki augljóst að löggjafinn eigi að beita sér fyrir því að að mál sem nefndir fjórir dómarar hafa dæmt í verði endurupptekin enda getur sú staða vel komið upp að aðilar þessara mála kæri sig ekkert um það þar sem þeir geri sér enga von um aðra niðurstöðu hvort sem er. Heimild sem löggjafinn kynni að vilja setja í lög um endurupptöku mála á þessari forsendu yrði í öllu falli að vera á því reist að aðilar gætu nýtt sér hana ef þeir kærðu sig um. Viðbrögð löggjafans ættu þannig ef til vill að miða að því fyrst og fremst að forða sambærilegum brotum í framtíðinni sem kynnu að leiða af setu umræddra dómara í málum. Þetta gæti þó orðið snúið þótt ekki sé fyrir annað en að ríkið getur ekki hróflað við umræddum dómurum sem hafa í hendi skipunarbréf frá forseta lýðveldisins. Af 61. gr. stjskr. leiðir því að þeim verður ekki vikið úr embætti nema með dómi, sem fyrr segir, og þeir verða heldur ekki fluttir í annað embætti á móti vilja þeirra, nema þegar svo stendur á, að verið sé að koma nýrri skipun á dómstóla. Þessar reglur eru einmitt settar í stjórnarskrá til að tryggja að skipaðir dómarar séu sjálfstæðir og óháðir í öllum störfum sínum.
Í lokin skal nefnt að ljóst er að MDE hefur hug á að reka þetta mál hratt og örugglega, enda stutt síðan kæran var send. Dómstóllinn hefur hér vissulega hraðar hendur. Af því einu verða þó ekki dregnar neinar skýrar ályktanir um hver niðurstaðan er líkleg til að verða. Fremur ber að túlka þetta svo að MDE telur brýnt að eyða allri óvissu um hvort umræddir dómarar geti setið í málum i Landsrétti án þess að það teljist brot á 6. gr. MSE. Þetta er skynsamleg afstaða og því ber að fagna að lyktir þessa máls séu nú sjónmáli.