Í þessum pistli ræði ég nokkur atriði sem varða tengsl þjóðaréttar og landsréttar. Gerð er grein fyrir meginreglum eða kenningunum sem kenndar hafa verið eineðli og tvíeðli um þessi tengsl og þeim lagarökum og pólitísku meginsjónarmiðum sem þær eru reistar á. Ekki er hér tekin afstaða til þeirra að öðru leyti en því að þær lýsa tæpast með fullnægjandi hætti raunverulegum tengslum þjóðaréttar og landsréttar í einstökum ríkjum. Til þess eru þau of fjölþætt og flókin, þótt kenningarnar séu annars gagnlegar til að glöggva sig á þeim álitaefnum sem vakna um þetta málefni. Áhugavert er að afstaða manna til þessara meginreglna eða kenninga mótast að hluta til af afstöðu þeirra til mikilvægis alþjóðlegra samskipta og hvort og að hvaða marki æskilegt sé að alþjóðlegar stofnanir fái valdheimildir sem bindandi eru fyrir ríki. Aðalatriðið í þessu sambandi er þó sú staðreynd að hinn almenni þjóðrétturinn hefur ekki að geyma reglur um hvaða stöðu þjóðréttarreglur skuli hafa að landsrétti ríkja og hvernig þeim beri að fullnægja þeim skuldbindingum sem í þeim felast. Þetta merkir að hvert ríki, í skjóli fullveldisréttinda sinna, eins og þau eru skilgreind og afmörkuð á hverjum tíma, setur sjálft reglur um með hvaða hætti reglurnar fá gildi í landsrétti, þar sem ríkið hefur skuldbundið sig til þess að veita þeim slíkt gildi. Sú aðferð við innleiðingu EES-reglna sem valin var á Íslandi er því samkvæmt ákvörðun og á ábyrgð Íslendinga sjálfra. Þeir geta valið hverja þá leið, að breyttri eða óbreyttri stjórnarskrá, að þessu markmiði sem þeim sjálfir ákveða svo lengi sem reglunum er tryggð sú staða að landsrétti sem skuldbindingarnar sem þeir hafa tekið á sig samkvæmt EES-samningnum gera ráð fyrir.
I.
Í upphafi umfjöllunar sinnar í bókinni Almenn lögfræði, sem telja má meðal grundvallarrita í íslenskri lögfræði, skiptir Ármann Snævarr undirgreinum hennar í tvo höfuðstofna, þ.e. þjóðarétt og landsrétt. Þetta er lýsandi fyrir hefðbundin sjónarmið í norrænum, og þ.m.t. íslenskum rétti, um stöðu þjóðaréttar. Litið er á þjóðarétt sem sjálfstætt safn réttarreglna sem standi utan við landsrétt ríkja, en það er einmitt kjarni kenningarinnar (eða meginreglunnar) um tvíeðli þjóðaréttar og landsréttar. Þó er það svo, að í mun fleiri ríkjum er litið svo á að þjóðréttarreglur, í samningum sem ríki hefur undirgengist, séu eða eigi að vera hluti landsréttarins og gangi jafnvel framar reglum hans ef þær rekast á. Í þessu sambandi er talað um eineðli þjóðaréttar og landsréttar. Þessar kenningar eða meginreglur lýsa, eins og fyrr segir, tveimur meginviðhorfum til stöðu þjóðaréttar gagnvart landsrétti. Umdeilanlegt er þó hversu vel þær lýsa í reynd stöðu þjóðaréttar og áhrifum hans á landsréttinn í einstökum löndum.
II.
Í 27. gr. Vínarsamnings um milliríkjasamninga segir að ríki geti ekki borið fyrir sig landsrétt til að víkja sér undan skyldum samkvæmt þjóðréttarsamningi. Að öðru leyti hefur þjóðaréttur ekki að geyma reglur um stöðu þjóðréttarreglna í landsrétti. Gerir þjóðaréttur þar með ekki upp á milli mismunandi kenninga og meginreglna um það efni, svo sem þeirra kenninga um eineðli og tvíeðli sem nefndar voru.
Því er stundum haldið fram að notkun hugtakanna „tvíeðli“ og „eineðli“ sé úrelt þar sem hún lýsi ekki raunverulegum tengslum þjóðaréttar og landsréttar. Fitzmaurice á Englandi, einn þekktasti lögspekingur þar í land á 20. öld, hélt því meðal annars fram að skoðanaskipti um eineðli og tvíeðli væru úr tengslum við veruleikann, væru yfirborðsleg og vörðuðu í raun ekki kjarna málsins. Gagnrýni þessi snýst um að eineðli, með meginreglu um sjálfkrafa gildi þjóðaréttar í landsrétti, og tvíeðli, með meginreglu um umbreytingu þjóðaréttar í landsrétt, gefi ekki nægilegan gaum að þeim fjölþættu áhrifum sem þjóðaréttur hafi í reynd í landsrétti. Eins og dómaframkvæmd er háttað á hjá íslenskum dómstólum er ljóst að talsvert er til í þessu.
III.
Hér að framan er ýmist talað um kenningar eða meginreglur um eineðli og tvíeðli. Ástæðan er að lýsa má eineðli og tvíeðli frá að minnsta kosti tveimur ólíkum sjónarhornum.
Hið fyrra er sögulegt eða heimspekilegt. Frá þessu sjónarhorni er kenningum um eineðli og tvíeðli lýst út frá hugmyndum um eðli og uppruna reglna þjóðaréttar annars vegar og landsréttar hins vegar. Tíðast eru eineðlishugmyndir nú á tímum raktar til austurríska heimspekingins Hans Kelsen, eins og þær birtast í riti hans um hina hreinu kenningu um lögin (Die Reine Rechtslehre) sem fyrst kom út 1934 og síðar í Principles of General Theory of Law and State, upphaflega gefin út á ensku 1945. Í þessum kenningum, og öðrum verkum Kelsen, eru landsréttur og þjóðaréttur sprottin af sömu rót og mynda eitt lagakerfi. Eineðlishugmyndir eru einnig að nokkru byggðar á hugmyndum náttúruréttar um algildar meginreglur, sem reistar eru á siðferðilegum grundvelli þar sem meginmarkmið laga er velferð einstaklinga og vernd mannréttinda. Þeir sem tilheyra þessum hópi telja að bindandi þjóðréttarreglur séu besta leiðin til að ná þessum markmiðum. Á hinn bóginn sé of mikil áhersla á alþjóðlegt kerfi sem byggist á fullvalda og sjálfstæðum ríkjum, þar sem hvert ríki setji sér lög á eigin forsendum, til þess fallin að hindra að þessum markmiðum verði náð.
Frá sögulegu og heimspekilegu sjónarmiði er tvíeðliskenningin oft rakin til þýska fræðimannsins Heinrich Triepel, einkum til rits hans Völkerrecht und Landesrecht frá 1899 sem byggir á ólíku eðli þjóðaréttar og landsréttar, þar sem þjóðaréttur verður til og gildir í samskiptum ríkja meðan landsréttur er af innlendri rót og gildir um samskipti einstaklinga innbyrðis og við ríkisvaldið. Má ætla að þaðan hafi kenningin ratað í norræna lögfræði, þar með talda íslenska lögfræði.
Hið síðara er að líta á eineðli og tvíeðli sem meginreglur sem leiða af tilteknum stjórnskipunar- og stefnumiðum í stjórnmálum. Gildi meginreglnanna eru þá metið út frá þeirri þýðingu sem þær hafa til að styðja við slík stefnumið. Sameiginlegt einkenni eineðliskenninga út frá þessu sjónarmiði er viss tortryggni gagnvart hugmyndum um alvald ríkisins með kröfu um fullveldi í bakgrunni. Þessi tortryggni, sem hefur þróast á 20. öld, meðal annars vegna uppgangs Nazismans í Þýsklandi á fjórða áratug aldarinnar og hrikalegra afleiðingar hans, birtist í vantrausti á að ríki eigi að geta í skjóli sjálfsákvörðunarréttar síns og fullveldis aðhafst eins og þeim sýnist gagnvart eigin borgurum án þjóðréttarlegra afleiðinga og um leið vísað á bug ætluðum afskiptum innanlandsmálum, þar með talið mannréttindabrotum. Þetta hefur ýtt undir hugmyndir um gildi grundvallarreglna sem standa ríkisvaldi ofar sem ríkjum beri að virða. Vegna tengsla milli áherslu á fullveldi ríkja að því er varðar lagasetningu og tvíeðliskenninga hafa áhangendur þessara hugmynda haft tilhneigingu til að hafna tvíeðli og leggja þess í stað áherslu á eineðli. Þeir eru oftar en ekki alþjóðasinnar sem tala fyrir stjórnmálakenningum og stjórnskipan sem byggir á þeirri siðferðilegu afstöðu, að setja beri þjóðarétt ofar rétti ríkja með áherslu á mannréttindi og velferð einstaklinga að höfuðmarkmiði. Áhersla á eineðli verður þannig hluti af róttækri sýn sem leggur áherslu á að einstaklingar hafi ekki aðeins réttindi sem reist séu á alþjóðlegum reglum heldur beri ríkjum einnig skylda til að framfylgja þeim hvað sem fullveldi þeirra líður.
Meginreglan um tvíeðli er byggð á stefnumiðum með áherslu á fullveldi og sjálfsákvörðunarrétt ríkja, réttarríkið og þrískiptingu ríkisvalds, einkum aðskilnað löggjafar- og framkvæmdarvalds, sem og áherslu á lýðræðisleg ferli og þróun. Litið er svo á að innanlandsréttur eigi ekki breytast vegna atburða á alþjóðavettvangi sem innlendur löggjafi hafi engin umráð yfir. Annað atriði varðar þrískiptingu ríkisvalds í ríkjum þar sem gerð þjóðaréttarsamninga og fullgilding er í höndum þjóðhöfðingja sem handhafa framkvæmdarvalds, eins og á Ísland, sbr. 21. gr. stjskr. Þar sem þetta fyrirkomulag gildir eigi út frá sjónamiðum um lýðræði að gera ráð fyrir aðkomu löggjafans til að gefa reglunum gildi að landsrétti. Frekari rök fyrir tvíeðlinu sem stjórnskipulegri meginreglu eru sótt í hugmyndina um réttarríkið og kröfur um að skýrt sé hvað séu gildandi lög og hvað ekki og þar með hvort tiltekin þjóðréttarregla er hluti landsréttar, enda er því er haldið fram að í mörgum ríkjum sem fylgja eineðli séu viðmið um hvenær þjóðréttarreglur fá gildi að landsrétti ekki alltaf ljós. Tvíeðlisreglan á þannig að hluta til rót sína að rekja til “pólitískrar” andstöðu við að fallast á að reglum þjóðaréttar, jafnvel á sviði mannréttinda, verði veitt sjálfkrafa gildi að landsrétti án þess að þær hafi áður verið leiddar í lög á stjórnskipulegan hátt. Þeir sem aðhyllast tvíeðli á þessum forsendum hafa tilhneigingu til að vera tortryggnir gagnvart þjóðréttarskuldbindingum og alþjóðavæðingu.
IV.
Hér hefur verið lýst meginkenningum og þeim kröfum sem leiða af hvorri kenningu eða meginreglu fyrir sig. Í reynd er það samt svo að reglur sem gilda um samband þjóðaréttar og landsréttar í einstökum ríkjum falla í fæstum tilvikum fullkomlega að þessum kenningum. Engu að síður er gagnlegt að skoða reglur ríkja um þetta efni í ljósi þessara kenninga eða meginreglna um samband þjóðaréttar og landsréttar, enda eru slíkar reglur landsréttar oft leiddar af þessum kenningum. Þannig má halda því fram að í sumum löndum sé fylgt meginreglunni um eineðli en í öðrum sé fylgt meginreglunni um tvíeðli. Bent hefur verið á Sviss sem dæmi um ríki þar sem meginreglunni um eineðli er fylgt eftir af hvað mestri einurð, en Bretland er tekið sem dæmi um ríki sem heldur hvað fastast í regluna um tvíeðli.
Nefna má nokkur atriði sem telja má sameiginleg þeim ríkjum þar sem reglan um eineðli er talin gilda. Í henni felst venjulega að litið er svo á að þjóðréttarvenjur, sem hafa að geyma hinar sígildu meginreglur þjóðaréttar, séu hluti landsréttarins og gangi framar öðrum reglum hans. Þá felst almennt í reglunni um eineðli að þjóðréttarsamningur, án þess að vera sérstaklega lögfestur, geti orðið (eða verði) hluti af landsrétti ríkis um leið og hann er orðinn bindandi að þjóðarétti fyrir ríkið, samkvæmt þeim reglum sem gilda í löggjöf þess. Sérstök ákvæði í stjórnarskrá mæla þá oft einnig fyrir um sérstaka stöðu þjóðréttarsamninga að landsrétti. Samt er það svo að þótt gengið sé út frá reglum um að þjóðréttarreglur skuli verða hluti landsréttar gerist það ekki alltaf sjálfkrafa, heldur þarf oft samkvæmt slíkum stjórnarskrárákvæðum sérstaka lagasetningu eða atbeina löggjafans við fullgildingu, einkum þegar þjóðréttarsamningur er talinn hafa mikla þýðingu eða hafa að geyma ákvæði sem stangast á við lög landsins. Í þeim tilfellum þar sem slíkrar lagasetningar er ekki þörf er stundum talað um samninga sem hægt er að beita sjálfkrafa (e. self-executing). Þótt kenningin um eineðli birtist í stjórnarskrám ríkja í mismunandi myndum er þó þrennt sem telja má sameiginlegt. Í fyrsta lagi má nefna að þótt stjórnarskrár ríkja geri yfirleitt þá kröfu að löggjafinn hafi samþykkt þjóðréttarsamning, eru gerðar frá þessu undantekningar varðandi vissar tegundir samninga eða við ákveðnar aðstæður. Fer það meðal annars eftir mati á mikilvægi þjóðréttarsamninga. Í öðru lagi er gerður greinarmunur á samningum eftir eðli þeirra og efni. Litið er svo á að sumir samningar séu þannig að þeim verði beitt sjálfkrafa (e. self-executing), en í öðrum tilvikum er gert ráð fyrir að löggjöf þurfi að koma til áður en litið er svo á að samningur hafi fengið eða geti fengið fullt gildi að landsrétti. Í þriðja lagi er oft litið svo á að samningar, sem beitt verður sjálfkrafa, séu æðri lögum og gangi framar annarri löggjöf landsréttar, hvort sem hún var þegar fyrir hendi eða er síðar til komin. Mikilvægt er að hafa í huga að hér hefur aðeins verið lýst megineinkennum, en reglur í ríkjum sem kenna sig við meginregluna um eineðli eru nokkuð mismunandi.
Samkvæmt meginreglunni um tvíeðli þjóðaréttar og landsréttar er miðað við að þjóðréttarreglur hafi ekki gildi að landsrétti nema sérstök lög hafi verið sett sem veiti þeim gildi. Staða þjóðréttarreglna ákvarðist þar með ekki beint af sérstöku stjórnarskrárákvæði um það efni, heldur sé komin undir sérstakri ákvörðun löggjafans hverju sinni um hvort ástæða þyki til að lögfesta tiltekinn samning, að hvað marki og með hvaða hætti. Er þá talað um að ákvæði þjóðréttarsamnings séu tekin upp, leidd í eða felld inn í landsréttinn (e. incorporated). Ein afleiðing þessarar reglu er sú að dómstólum, stjórnvöldum og borgurum ber að fara að landslögum, þótt þau kunni að vera andstæð ákvæði í þjóðréttarsamningi sem ekki hefur verið lögfestur eða tekinn í landsrétt með öðrum hætti. Einnig leiðir af þessu að þótt reglur þjóðaréttar séu teknar í landsrétt, kemur það í hlut stofnana í hlutaðeigandi ríki, hvort sem það er löggjafinn, stjórnsýslan eða dómstólar, að kveða nánar á um stöðu slíkra reglna gagnvart öðrum reglum landsréttar sem kunna að vera andstæðar þeim. Þessi regla er í samræmi við að framkvæmdarvaldshafar skuli hafa vald til að binda ríkið við þjóðréttarsamninga án fyrirfram samþykkis þingsins og ennfremur að aðeins löggjafinn geti sett lög sem hafi gildi að landsrétti. Samandregið eru eftirtalin atriði sameiginleg ríkjum sem byggja á meginreglunni um tvíeðli: (a) þjóðaréttur og landsréttur eru tvö sjálfstæð fyrirbæri, (b) þjóðaréttarreglur fá ekki gildi að landsrétti nema þær hafi verið lögfestar eða leiddar í landsrétt með öðrum hætti, (c) einstaklingar geta ekki byggt réttindi á þjóðréttareglu fyrr en það hefur verið gert og (d) þar sem árekstur verður milli innlendra réttarheimilda og ólögfestrar þjóðréttarreglu, víkur þjóðréttarreglan.
V.
Frekari rök hafa verið sett fram fyrir hvorri kenningunni um sig. Þannig hefur því stundum haldið fram að kenningin um tvíeðli þjóðaréttar og landsréttar sé í betra samræmi við þrískiptingu ríkisvaldsins. Þessi athugasemd á að sjálfsögðu vel við í þeim löndum þar sem stofnun þjóðréttarskuldbindinga er í höndum framkvæmdarvaldshafa, eins og t.d. á Íslandi. Þetta fer þó eftir því hvernig reglum um stofnun þjóðréttarskuldbindinga er hagað og hvort og þá að hvaða marki löggjafinn kemur að því ferli. Einnig má benda á þau rök að tvíeðliskenningin geti hentað betur hagsmunum smærri ríkja og að þjóðréttarskuldbindingum verði ekki því sem næst sjálfkrafa veitt lagagildi að landsrétti þar sem stærri þjóðir hafa að jafnaði meiri áhrifamátt á sviði þjóðaréttar og þar með um efni þjóðréttarreglna. Aftur veltur gildi þessarar röksemdar á þeim aðferðum sem viðhafðar eru við fullgildingu þjóðréttarsamnings. Ennfremur mælir gegn þessu að það hentar að jafnaði betur smærri ríkjum að binda samskipti þjóða í þjóðréttarreglur og vísa til lagaskuldbindinga í samskiptum við stærri og öflugri ríki máli sínu til framdráttar. Með því er dregið úr svigrúmi hinna síðarnefndu til að neyta yfirburða sinna, þótt auðvitað sé ekki á vísan að róa í þeim efnum. Loks er því haldið fram að ekki sé sanngjarnt gagnvart einstaklingum, sem í raun reiði sig á landsrétt, að láta tiltekna réttarstöðu ráðast af þjóðarétti ef þessi tvö réttarkerfi rekast á. Aftur verður því svarað til að margar þjóðréttarreglur miða einmitt að því að treysta réttarstöðu einstaklinga og lögaðila. Reynslan sýnir að þjóðaréttur getur verið til þess fallinn að vernda einstaklinga og lögaðila gegn athöfnum eigin ríkis. Fer gildi þessarar röksemdar því eftir efni þeirrar þjóðréttarreglu sem um er að ræða hverju sinni og hvort samningur mælir fyrir um sameiginlegar stofnanir fyrir einstaklinga að leita réttar síns. Þá er bent á að samkvæmt meginreglunni um tvíeðli sé réttarstaðan skýrari en í löndum þar sem meginreglan um eineðli er lögð til grundvallar. Með því að gera kröfu um sérstaka lögleiðingu sé skýrara hver staða samnings er að landsrétti. Löggjafinn hefur þá eftir sömu reglum og gildir um almenna lagasetningu tekið af skarið um hvort og að hvaða marki samningur skuli hafa gildi að lögum og þar með hvort og að hvaða marki byggt verði á alþjóðasamningum fyrir stjórnvöldum og dómstólum landsins.
VI
Sé tekið mið af fullveldisumræðunni á Íslandi, í tengslum við til dæmis EES-samninginn, þá skal bent á að flest ríki heimsins ganga út frá eineðliskenningunni þótt með mismunandi hætti sé. Samt er ekki dregið í efa að þau séu fullvalda. Önnur ganga út frá tvíeðliskenningunni meðal annars til að verja fullveldi sitt. Sýnir þetta að tengsl milli fullveldis annars vegar og kenninga um tvíðeli og eineðli hins vegar eru í besta falli óljós. Aðalatriðið í þessu sambandi er þó sú staðreynd að hinn almenni þjóðaréttur sjálfur hefur ekki að geyma reglur um hvaða stöðu þjóðréttarreglur skuli hafa að landsrétti ríkja og hvernig ríki beri að fullnægja þeim skuldbindingum sem í þeim felast. Þetta merkir að hvert ríki, í skjóli fullveldisréttinda sinna, eins og þau eru skilgreind og afmörkuð á hverjum tíma, setur sjálft reglur um með hvaða hætti reglurnar fá gildi í landsrétti, þar sem ríkið hefur skuldbundið sig til þess að veita þeim slíkt gildi. Sú aðferð við innleiðingu EES-reglna sem valin var á Íslandi er því samkvæmt ákvörðun og á ábyrgð Íslendinga sjálfra. Þeir geta valið hverja þá leið, að breyttri eða óbreyttri stjórnarskrá, að þessu markmiði sem þeim sjálfir ákveða svo lengi sem reglunum er tryggð sú staða að landsrétti sem skuldbindingarnar samkvæmt EES-samningnum gera ráð fyrir.