Í pistlinum er rætt um nýlegan dóm MDE þar sem Sviss var talið brotlegt við MSE vegna vanrækslu á að grípa til viðunandi aðgerða í loftslagsmálum. Rætt er um það sem kalla má „pólitíska" gagnrýni á dóminn sem lýtur í meginatriðum að því að með honum hafi MDE blandað sér í pólitík sem hann hafi ekkert umboð til. Rakið er að slík gagnrýni er ekki ný af nálinni þegar MDE á í hlut og hefur raunar verið viðvarandi lengi frá hægri kanti stjórnmálanna. Höfundur telur að MDE sé vissulega mjög róttækur og dýnamískur í túlkun sinni á sáttmálanum í þessum dómi, jafnvel einn sá róttækasti í dómasafni réttarins. Mikilvægt er þó að átta sig á þegar MDE er sakaður um að blanda sér í pólitík að dómstóllinn hefur ekki mótað loftslagsstefnu ríkja heldur hafa þau gert það sjálf með pólitíkinni sem rekin er heimafyrir og í samstarfi ríkja. Með stefnu sinni hafa þau lofað borgurum sínum að gera allt það sem þau telja mikilvægt til verndar heilsu þeirra og lífi. Þegar svo er málum komið er stutt í þá hugmynd að raunveruleg mannréttindi séu undir sem ríki geti ekki vikið sé undan. Þannig er mannréttindavernd sem er verkefni MDE samspil lögfræði og pólitískra stefnumiða í ýmsum málum, þar með talið loftslagsmálum, sem útfærð eru nánar í alþjóðasamningum, lögum og reglum sem mæla fyrir um aðgerðir borgurunum sem ríkin sjálf í orði telja nauðsynlegar til verndar lífi og heilsu borgara sinna. Þessi lög og reglur mynda að lokum grunninn að þeirri hugmynd að borgararnir eigi rétt á þessum aðgerðum og ríkjum beri skylda til virða þann rétt. Þá er stutt í þá kröfu að gera verði ráð fyrir að borgarar geti sótt þann rétt sinn fyrir dómstólum. Segja má að í dóminum birtist þannig ákveðin mannréttindapólitík sem MDE stendur vissulega fyrir.
Áður en lengra er haldið er við hæfi að geta þess að höfundi pistilsins er kunnugt um að fjöldi vísindamanna telur ósannað loftslagið sé að hlýna af mannavöldum meðan aðrir eru vissir í sinni sök. Ég verð að játa að ég hef ekki næga þekkingu á aðferðafræði vísindamanna sem hafa rannsakað þetta til að geta ráðið með vissu í það hvor hópurinn hefur rétt fyrir sér. Aðalatriðið er að pólitísk stefna ríkja heimafyrir og í alþjóðasamstarfi er mótuð á grundvelli fullvissu þeirra síðarnefndu. MDE ber ekki ábyrgð á því.
I
Dómur Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) í málinu Verein KlimaSeniorinnen Schweiz o.fl. gegn Sviss (hér eftir Klima-dómurinn) sem kveðinn var upp 9. apríl sl. hefur vakið blendin viðbrögð aðildarríkjum sáttmálans Í honum er fjallað um loftslagsvána og vernd mannréttinda. Ræða má í löngu máli lögfræðina í dóminum í þrengri skilningi. Um hana má deila og sumpart erfitt að samræma hana fyrri fordæmum MDE ef út í það er farið. Ég ætla samt ekki að ræða þessa hlið málsins í pistlinum, heldur fremur það sem kalla má „pólitíska“ gagnrýni á dóminn. Þessi gagnrýni gengur í grófum dráttum út á að dómurinn sé rangur vegna þess að með honum hafi MDE farið langt út fyrir verksvið sitt og tekið ákvörðun sem sé í eðli sínu pólitísk. Með honum hafi MDE gengið á sjálfsákvörðunarrétt ríkja og horft framhjá lýðræðislegum ferlum innanlands. Þetta er ekki í fyrsta skipti, og örugglega ekki í það síðasta, sem slík gagnrýni kemur fram á einstaka dóma MDE í málum sem ríki telja pólitískt mikilvæg fyrir sig.
II
MDE var stofnaður árið 1959 á grundvelli 19. gr. MSE til að tryggja að staðið sé við skuldbindingar þær sem aðilar sáttmálans hafa tekist á hendur. Dómstóllinn er skipaður jafn mörgum dómurum og samningsríkin eru hverju sinni (upphaflega 12 nú 46). Frá upphafi starfaði einnig mannréttindanefnd Evrópu (MNE) og gerðu reglur ráð fyrir ákveðinni verkskiptingu milli dómstólsins og nefndarinnar, sem ekki er ástæða til að ræða hér. Aðalatriðið er að frá upphafi starfaði hvorki MDE né MNE samfellt í þeim skilningi að starf dómara eða nefndarmanna var ekki fullt starf. Þannig hittust dómarar (og nefndarmenn fyrir sitt leyti) nokkru sinnum á ári og réðu ráðum sínum og kváðu upp dóma eða tóku ákvarðanir. Á árinu 1998 breyttist þetta með því að MNE var lögð niður og nú starfar MDE samfellt og sinnir þeim verkefnum sem dómstóllinn og MNE sinntu áður. Þá breyttist einnig staða dómara að því leyti að dómarastarfið varð fullt starf og gert ráð fyrir að dómarar hefðu búsetu í Strassborg. Frá því þessar breytingar urðu hafa fjórir einstaklingar gegnt starfinu af hálfu Íslands, þ.e. Gaukur Jörundsson heitinn (1998-2004), Davíð Þór Björgvinsson (höfundur þessa pistils, 2004 - 2013), Róbert Spanó (nóv. 2013-2022) og loks Oddný Mjöll Arnardóttir (frá 2023). Fyrir 1998 gegndi dómarastarfinu, sem aukastarfi, Þór Vilhjálmsson heitinn, en áhugavert fyrir efni þessa pistils er að hann var samhliða störfum fyrir MDE dómari við Hæstarétt Íslands og síðar við EFTA-dómstólinn. Þótti þetta ekkert athugavert á sínum tíma þótt einkennilegt þætti í dag.
III
Fyrstu starfsárin fór starfsemi MDE tiltölulega hljótt enda málin fá til að byrja með og ef til ekki sérlega pólitískt mikilvæg fyrir aðildarríkin. Málin voru líka mun færri en nú er, enda aðildarríkin þá færri. Samkvæmt mínum skilningi hófst ekki að ráði gagnrýni af því tagi sem Klima-dómurinn hefur sætt fyrr en um og skömmu eftir 2000. Helst það í hendur við grundvallarbreytingar á skipan dómstólsins og fjölgun aðildarríkja Evrópuráðsins eftir að fyrrum kommúnistaríki Mið- og Austur Evrópu auk Rússlands urðu aðilar að sáttmálanum. Fyrir 1998 skipuðu dóminn einstaklingar sem voru í raun að aðalsstarfi háttsettir dómarar heimafyrir, háttsettir embættismenn (sendiherrar) og stöku lögfræðiprófessorar. Þessir einstaklingar höfðu náin tengsl við heimaríki sitt. Dómarar (og nefndarmenn) í Strassborg voru því ef til vill meira tengdir við pólitískar aðstæður heimafyrir og höfðu mögulega sterkari vitund um takmörk valdheimilda dómstólsins. Kannski má orða það svo að þeir hafi ekki verið jafn sjálfstæðir og síðar átti eftir að verða. Á þessum tíma þróuðust nánar tvö lykilhugtök við skýringu og beitingu sáttmálans sem kennd eru við nálægðarregluna (principle of subsidiarity) og svigrúm til mats (margin of appreciation), en bæði þessi hugtök lúta að því að draga mörk milli valdheimilda dómstólsins annars vegar og dómstóla (yfirvalda) aðilaríkja hins vegar. Hér verður þó að halda því til haga að á þessum tíma kvað dómstóllinn engu að síður upp fjölda dóma sem þóttu býsna róttækir og framsýnir, svo sem um líkamleg agaviðurlög í skólum, tjáningarfrelsi, félagafrelsi, mismunun milli skilgetinna og óskilgetinna barna (sem svo voru kölluð), valbeitingu lögreglu o.fl. Enn er vísað í ríkum mæli til marga þessara dóma sem grundvallar fordæma þótt áratugir hafi liðið síðan þau urðu til.
IV
Með breytingum á skipan dómsins 1998 losnaði frekar um tengsl dómara við heimaríki sitt og pólitíkina heima fyrir. Og ekki bara það, heldur breyttist samsetning og bakgrunnur dómaranna og varð fjölþættari og tengsl þeirra við valdhafa heimafyrir óljósari og fjarlægari. Þá fór að bera meira á að dómarar hefðu sérstakan bakgrunn í mannréttindum, svo sem fræðimenn og lögmenn. Þetta má orða svo að dómararnir hafi orðið sjálfstæðari gagnvart heimaríki sínu og þar með dómstóllinn í heild. Voru um og eftir 2000 kveðnir upp allmargir dómar sem velgdu ráðamönnum og dómurum í ýmsum hinna stærri og máttugri aðildarríkja sem ráðamönnum heimafyrir verulega undir uggum. Upphófst þá sá tónn í umræðu um MDE sem hefur verið afar áberandi og nánast viðvarandi síðan, einkum í hópi stjórnmálamanna sem kenna sig til hægri. Er dómstóllinn þá gagnrýndur fyrir skapandi túlkun sína á ákvæðum sáttmálans sem sögð er ganga langt út fyrir upprunalegu merkingu ákvæða hans og á stundum freklega inn á lýðræðislega ferla innanlands og fullveldisréttindi ríkjanna. Dómararnir eru með öðrum orðum sakaðir um að vera í bullandi pólitík sem þá varði ekkert um! Nefna má margar úrlausnir dómstólsins frá fyrsta áratug þessarar aldar sem kölluð fram hörð viðbrögð frá viðkomandi ríki. Dæmi um þetta er dómur í máli Hirst gegna Bretandi frá 2005 þar sem MDE taldi algjöra útilokun fanga frá þátttöku í almennum kosningum andstæða 3. gr. 1. viðauka við sáttmálann um rétt til frjálsa kosninga. Fleyg urðu ummæli David Cameron þáverandi forsætiráðherra Bretlands (núverandi utanríkisráðherra) í umræðu um dóminn þar í landi, sem sagði að hugmyndin um að fangar fengju kosningarétt ylli honum ógleði. Þessi dómur og ýmsir dómar MDE gegn Bretlandi næstu árin á eftir varðandi meðal annars meðferð grunaðra hryðjuverkamanna lögðust með sama hætti illa í Breta. Hafa síðan reglulega skotið upp kollinum í Bretlandi umræður um að Bretland yfirgefi samstarfið og þar með lögsögu dómstólsins. Annað dæmi er von Hannover gegn Þýskalandi frá 2004 þar sem MDE dæmdi að Stjórnlagadómstóll Þýskalands hefði brugðist bogalistin við að vernda einkalíf Karólínu Mónakóprinsessu með því að taka tjáningarfrelsi fjölmiðla framyfir ætlað einkalíf hennar. Voru þýskir fræðimenna og dómarar afar ósáttir við MDE fyrir að hafna röksemdum Stjórnlagadómstólsins og gagnrýndu dóminn hástöfum. Með sama hætti tókst MDE að pirra Frakka, Rússa og fleiri með dómum sínum í málum sem þessi ríki töldu pólitískt mikilvæg fyrir sig og töldu að leyst hefði verið úr með vönduðum og réttum hætti heimafyrir. Að mati undirritaðs, sem upplifði þessa tíma í miklu návígi, átti þessi mikla og háværa gagnrýni þátt í því til að mynda að með dómi í máli Scoppola gegn Ítalíu (nr. 3) frá 2012 bakkaði MDE að verulegu leyti út úr því fordæmi sem hann áður gaf í fyrrnefndum dómi í Hirst gegn Bretlandi frá 2005. Sama gerðist í seinna mál von Hannover gegn Þýskalandi (no. 2) líka frá 2012, sem túlka má svo að horfið hafi verið frá hinum fyrri dómi. Þá hófust um þessar mundir viðræður um að setja í sérstakan viðauka við samninginn ákvæði er lúta að skyldum dómstólsins til að virða nálægðarregluna og svigrúm ríkja til mats, sbr. viðauka 15 frá 2013. Af hálfu margra voldugra ríkja, þar með talið Bretlands, voru þessi nýmæli, sem þó voru ekki annað en skjalfesting á því sem dómstóllinn hafði lengi tíðkað, sótt mjög fast og alveg augljóst að með þessu var stefnt að því að koma einhverjum böndum á dómstólinn að nýju. Þannig er gagnrýnin sem komið hefur fram á Klima-dóminn frá í apríl síðastliðin endurvarp orðræðu sem byrjaði fyrir löngu síðan og hefur varað linnulítið í ríflega 20 ár.
Nú mætti ætla af þessu sem að framan segir að gagnrýni á dómstólinn lúti aðallega að því að hann sé alltof skapandi í mannréttindaverndinni og veiti miklu ríkari mannréttindavernd er honum var upphaflega ætlað og MSE gerði ráð fyrir. Það er öðru nær, því að það er annar eins hópur, en ekki alveg jafn hávær, hinu megin í stúkunni, sem kallar eftir mun róttækari og framsæknari sýn dómstólsins á ýmis málefni, svo sem á þungunarrof, réttindi samkynhneigðra o.fl. Í þeim hópi eru alveg örugglega margir sem telja Klima-dóminn alveg sérlegt fagnaðarefni. Það sé einmitt alveg sérstakt hlutverk dómstólsins að halda pólitíkusum við efnið og tryggja að þeir virði mannréttindi. Það er önnur saga.
V
Af þessu og því sem að framan er getið er ljóst að Klima-dómurinn er ekki fyrsti dómurinn sem kallað hefur fram hörð viðbrögð stjórnmálamanna sem telja freklega gengið á rétt sinn til að stjórna heimafyrir. Þetta á ekki bara við um stjórnmálamenn í Sviss sem þola hafa mátt dóminn heldur annarra ríkja líka sem sjá í honum fordæmi sem kynni að snúast gegn þeim sjálfum síðar. Hvað sem þessu líður gefur dómurinn vissulega tilefni til að velta því fyrir sér hvort MDE sé með honum á kafi í pólitík í stað þess bara að dæma eftir lögunum (sáttmálanum). Ég held að svara verði því játandi, að minnsta kosti að nokkru marki. Þá á ég ekki við flokkspólitík heldur „pólitíska“ afstöðu dómara sem gengur út frá að finna þurfi virk úrræði fyrir borgarana til að láta reyna á hvort ríki séu að sinna þeim skyldum sínum að draga úr neikvæðum áhrifum loftslagsbreytinga á líf þeirra og heilsu. Þessi "mannréttindapólitík" birtist aðallega með þeim hætti að rýmka þurfi aðildarreglu 34. gr. MSE með því að viðurkenna aðild samtakanna sem báru málið undir dómstólinn. Í því sambandi er bent á að, miðað við þá dómaframkvæmd sem lá fyrir áður en þessi dómur var kveðinn upp, var eðlilegast að álykta að málinu ætti að vísa frá þar sem samtökin gætu ekki talist þolandi brots gegn 8. gr. sáttmálans, hvorki sem slík né einstakir meðlimir þeirra. Þá birtist þessi „pólitík“ dómaranna í þeirri skoðun að skapa þurfi möguleika á að slík samtök geti látið reyna á lögmæti aðgerða ríkja fyrir dómstólum heimafyrir. Öllum þeim sem kynna sér dóminn ætti að vera ljóst að niðurstaða málsins er byggð á þeirri skoðun dómaranna, sem kalla má pólitíska, að málefnið sé þess eðlis að greiða þurfi leið umhverfissamtaka, bæði fyrir MDE og dómstólum heimafyrir, að til að reka gegn stjórnvöldum mál þegar mál lúta að ætlaðri vanrækslu þeirra á að taka til brýnna ráðstafana vegna þeirra hættu sem lífi og heilsu borgaranna stafar af (ætlaðri) hlýnun jarðar.
VI
Þetta er samt aðeins pólitík að vissu marki, því hafa verður í huga að MDE hefur ekki mótað stefnu ríkjanna í lofslagsmálum og enn síður hefur dómstóllinn rannsakað það sjálfur hvort loftslagsváin sé raunveruleg. Fyrir liggur að stefna ríkja, í Evrópu að minnsta kosti, er grundvölluð á því að þeir vísindamenn hafi rétt fyrir sér sem telja hlýnun jarðar af mannavöldum sé raunverulegt fyrirbæri sem ógni mannvist á jörðinni. Hvorki meira né minna. Ríkin treysta þessum vísindamönnum og hafa sjálf mótað sína stefnu á þeirri forsendu að þetta sé rétt hjá þeim, meðal annars með samningum við önnur ríki, og sett sér markmið, lög og reglur, sem þau telja nauðsynleg til að vernda líf og heilsu borgara sinna vegna þessar ógnar. Nú er vafalaust ólíkt að einhverju marki sýn dómara á forsendur dómsins. Ég skil þetta svona: Ef það er rétt hjá stjórnmálamönnum sem mótað hafa stefnuna að hætturnar séu svona miklar og raunverulegar fyrir einstaklinga er þá virkilega eitthvað svigrúm fyrir ríkin til að draga lappirnar í að hrinda aðgerðum í framkvæmd? Og er þá ekki líka eðlilegt að fólkið sem er í svona mikilli og bráðri hættu hafi úrræði til að þrýsta á yfirvöld um aðgerðir? Minni skilningur er sá að með sínum eigin skilningi og skilgreiningu á vandanum hafa ríkin sjálf afmarkað málið á þann hátt að hlýnun loftslags á jörðinni ógni lífi, heilsu og öðrum hagsmunum einstaklinga og réttlæti meðal annars heimtu fleiri skatta af borgurum til að fjármagna aðgerðir og fjáraustur í þær. Þegar svo er komið er ekki sérstaklega langsótt í sjálfu sér fyrir MDE að skilgreina vandann, að hluta til að minnsta kosti, sem mannréttindamál á þeim grunni að borgararnir eigi rétt til þess að ríki geri nauðsynlegar ráðstafanir til að vernda lífi þeirra og heilsu. Hefur ríkið eitthvað þarfara hlutverk en einmitt þetta? Þetta má kalla pólitík, en ekki er það pólitík sem verður skilgreind með orðunum hægri eða vinstri, heldur er það mannréttindapólitík sem gengur út á að borgararnir þurfi virk úrræði til að þrýsta á að ríki taki til ráðstafana sem þau hafa sjálf talið nauðsynlegar til að vernda líf borgara sinna og heilsu. Spyrja má hvort það sé til of mikils mælst að ríki fresti ekki svo brýnum og bráðnauðsynlegum aðgerðum!?
VII
Niðurstaðan mín af þessum hugleiðingum, sem auðvitað má rökstyðja í miklu lengra máli, er að dómur MDE Klima-málinu sé afar róttækur og skapandi í lögfræðilegu tilliti og það jafnvel í ríkari mæli en ég hef áður séð, svo það sé nú játað. Niðurstaðan kom mér satt að segja á óvart. Þeir sem eru á móti slíkri skapandi lögfræði geta vissuleg sagt með gildum rökum að hann sé rangur, einkum vegna þess að hann verður illa samræmdur þekktri dómaframkvæmd. Samt sem áður er hann í nokkuð rökréttu samhengi við þá stefnu sem ríki hafa sjálf mótað loftslagsmálum og þá sérstaklega þær forsendur sem hún er byggð á. Í þeim skilningi má segja að MDE beiti talsvert skapandi lögfræðilegum röksemdum sem augljóslega miða að því færa borgurunum tæki til að þrýsta á um að náð verði pólitískum markmiðum sem stjórnmálamenn hafa sjálfir sett sér, en kjósa síðan að slá á frest t.d. af því það stendur ekki vel á í ríkisbókhaldinu eða áhrifamiklir hagsmunaaðilar eru ósáttir. Mikilvægt er þegar dómurinn er gagnrýndur fyrir að vera pólitískur að átta sig á að MDE hefur ekki mótað þessa loftslagsstefnu heldur hafa ríkin gert það sjálf. Með henni hafa þau lofað borgurum sínum að gera það sem þau telja nauðsynlegt til verndar heilsu þeirra og lífi. Þegar svo er málum komið er stutt í þá hugmynd að raunveruleg mannréttindi séu undir sem ríki geti ekki vikið sé undan. Þannig er mannréttindavernd sem verkefni MDE samspil lögfræði og pólitískra stefnumiða sem útfærð eru nánar í lögum og reglum um nauðsynlegar aðgerðir borgurunum til verndar. Þessi lög og reglur mynda að lokum grunninn að þeirri hugmynd að borgararnir eigi rétt á þessum aðgerðum og ríkjum beri skylda til virða þann rétt og gera verði ráð fyrir að borgararnir geti sótt hann fyrir sjálfstæðum dómstólum.