Fyrr í vikunni var haldinn stofnfundur hreyfingar áhugafólks um að Ísland hefji ekki aðildarviðræður að nýju um aðild að ESB og að íslenska þjóðin fái ekki tækifæri til kjósa um samning að viðræðum loknum. Aðstandendur nefna hreyfinguna „Áfram Ísland“!?
Fjórar ræður voru haldnar. Fagna ber því sérstaklega að í inngangsræðu Halldórs Benjamíns Þorbergssonar hvatti hann þá er á hana hlýddu til að vera málefnalegri í umræðunni en verið hefur.
Að því er varðar ræðu Björns Zoëga, læknis og sérfræðings í rekstri sjúkrahúsa, sagði hann meðal annars reynslusögur af búsetu sinni í Svíþjóð og samskiptum við embættismenn í Brussel. Þær voru áhugaverðar fyrir þær sakir að mælingar í Svíþjóð sýna að aðeins um 10% Svía eru á móti aðild að ESB og vilja út, en 90% eru ýmist ánægð með sambandið eða hafa ekki mótað sér skoðun á því. Aðallega eru það meðlimir Kommúnistaflokksins og annarra álíka flokka, svo og Svíþjóðademókratar sem vilja Svexit!
Í bestu ræðunni á fundinum skýrði Lára Herborg Ólafsdóttir út fyrir fundarmönnum muninn á fullri aðild að ESB og EES frá lögfræðilegu sjónarmiði. Það var vel gert, þótt ég deili ekki þeim ályktunum sem hún virðist draga af þessum mun fyrir fullveldi íslenska ríkisins í samfélagi þjóðanna.
Ræða Ólafs Ragnars Grímssonar fyrrverandi forseta lýðveldisins var innblásin og flutt af skörungsskap eins og hans er von og vísa og verður mörgum eflaust lengi í minni höfð. Ég þekki það af eigin raun því ég man enn nokkuð vel ræðurnar sem Ólafur Ragnar flutti fyrir ríflega 30 árum sem þingmaður Alþýðubandalagsins um ókosti EES-samningsins. Ég var sjálfur staddur eigi fjarri átakasvæðinu um EES í þá daga og hlustaði því á þessar ræður af mikilli athygli, rétt eins og þá sem hann flutti fyrr í vikunni.
Að þessari yfirferð um ræðurnar frágenginni, er þó aðalatriðið að mér virðist sem þær hafi í heild byggst á þeim skilningi að aðild að ESB geri ráð fyrir að valdheimildum aðildarríkja sé deilt með sambandinu í mun ríkari mæli en raunin er. Verða hér því áréttuð nokkur sjónarmið um þetta.
Valdheimildir ESB
Grundvallarreglan í ESB er nefnd á ensku principle of conferral (framsalsreglan), sem kveður á um að sambandið geti aðeins starfað á þeim sviðum sem aðildarríkin hafa sérstaklega veitt því vald til í stofnsáttmálunum. Öll önnur völd eru í höndum aðildarríkjanna, sbr. 1.-2. mgr. 5. gr. sáttmálans um ESB. Reglan sýnir að yfirþjóðlegt vald ESB er talsvert takmarkaðra en ræðumenn virðast gera ráð fyrir. Af henni leiðir að ESB hefur ekkert almennt löggjafarvald í sama skilningi og þjóðþing ríkja heldur aðeins vald til að setja bindandi reglur á þeim sviðum sem stofnsáttmálarnir kveða skýrt á um. ESB hefur enga möguleika á að færa þetta vald frekar út án þess að öll aðildarríkin samþykki það.
Í 2.–6. gr. sáttmálans eru valdheimildir sambandsins flokkaðar í óskiptar valdheimildir, skiptar valdheimildir og stuðnings-, samræmingar- og viðbótarheimildir.
Óskiptar valdheimildir: Þær eru skilgreindar í 3. gr. Á þessum sviðum hefur ESB eitt heimild til að setja bindandi reglur, en aðildarríkin geta aðeins gripið til aðgerða hafi sambandið veitt þeim heimild til þess. Samkvæmt 3. gr. á þetta meðal annars við um tollabandalagið, samkeppnisreglur sem eru nauðsynlegar fyrir starfsemi innri markaðarins, peningastefnu þeirra ríkja sem nota evruna, vernd lífríkis sjávar samkvæmt sameiginlegri sjávarútvegsstefnu og um sameiginlega viðskiptastefnu ESB.
Höfum í huga að þessar valdheimildir tengjast flestar beint starfsemi innri markaðarins þar sem Ísland er þegar þátttakandi samkvæmt EES. Sameiginlegar reglur um tolla, samkeppni og utanríkisviðskipti tryggja að fyrirtæki starfi við sömu skilyrði óháð því í hvaða aðildarríki þau eru staðsett. Yfirþjóðlegt vald þjónar þannig fyrst og fremst því afmarkaða markmiði að tryggja svo sem kostur er að hinn sameiginlegi markaður virki sem skyldi. Það er mikilsvert hagsmunamál fyrir Ísland eins og önnur ríki sem eiga aðild að þessum markaði.
Skiptar valdheimildir: Þetta er stærsti flokkur valdheimilda ESB samkvæmt 4. gr. sáttmálans um starfshætti ESB. Skipt valdheimild merkir ekki að bæði ESB og aðildarríkin setji reglur um sama atriðið samtímis. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. sáttmálans geta aðildarríkin beitt sínum valdheimildum að því marki sem ESB hefur ekki nýtt sínar. Þegar sambandið hefur sett sameiginlegar reglur verða þær því ráðandi á því sviði sem þær taka til.
Margir oftúlka þetta sem víðtækt yfirþjóðlegt vald ESB. Raunin er hins vegar sú að ESB verður fyrst að hafa sérstaka lagastoð í sáttmálunum áður en það getur sett reglur. Þar að auki takmarkast valdbeiting þess af tveimur mikilvægum meginreglum í 5. gr. sáttmálans um ESB. Hér ræðir í fyrsta lagi um nálægðarregluna (subsidiarity), sem felur í sér að sambandið getur aðeins gripið til aðgerða þegar um skiptar valdheimildir er að ræða ef markmiðunum verður ekki náð með fullnægjandi hætti af aðildarríkjunum sjálfum (3. mgr. 5. gr. sáttmálans um ESB). Í öðru lagi af meðalhófsreglunni (proportionality) (4. mgr. 5. gr.), sem kveður á um að aðgerðir ESB megi ekki ganga lengra en nauðsynlegt er til að ná markmiðum sáttmálanna.
Meðal skiptra valdheimilda eru málefni innri markaðarins, neytendavernd, landbúnaður og sjávarútvegur, að öðru leyti en vernd lífríkis sjávar, sbr. hér að framan. Þessi svið eiga það sameiginlegt að ósamræmi í löggjöf landa gæti skapað hindranir fyrir frjálsa för vöru, þjónustu, fólks og fjármagns sem er kjarni innri markaðarins (26. gr. sáttmálans um starfshætti ESB).
Af framangreindu leiðir að því fer fjarri að valdheimildir ESB feli í sér vald til almennrar miðstýringar á sviði efnahagsmála eða annarra samfélagslegra málefna í einstökum aðildarríkjum. Þær lúta aðallega að því að innri markaðurinn, sem er umfangsmesta sameiginlega verkefni ESB, virki eins og honum er ætlað: að tryggja frelsi í markaðsviðskiptum með sanngjörnum og eðlilegum leikreglum til hagsbóta fyrir atvinnulíf og allan almenning. Þetta skýrir meðal annars hvers vegna kommúnistum er svo mikið í nöp við ESB og raunar EES líka, enda hafa þeir ekki meiri skömm á neinu en markaðsfrelsi og samkeppni við sanngjarnar aðstæður. Þetta er um leið skýringin á því að þessi risastóri og frjálsi markaður, þar sem sömu reglur gilda og eru túlkaðar á sama hátt í öllum löndunum fyrir atbeina ESB stofnana, nýtur svo mikils stuðnings hjá frjálslyndu og borgaralega sinnuðu fólki í aðildarríkjunum.
Af hverju allar þessar reglugerðir og tilskipanir á þessum frjálsa markaði? Í stuttu máli, mikið af þessu regluverki eru tæknistaðlar og öryggiskröfur fyrir vörur, þjónustu og fjármagn sem flæðir um þetta þriðja stærsta markaðssvæði heimsins. Ef hvert ríki hefði sínar eigin reglur þyrftu fyrirtæki að framleiða mismunandi útgáfur af sömu vöru eða fjármálaþjónustu eða annars kona þjónustu eftir því fyrir hvaða land (markaðssvæði) varan eða þjónustan er ætluð. Samræmdar reglur eru nauðsynlegar til að draga úr viðskiptahindrunum og stuðla að virkri samkeppni. Þúsundir embættismanna ESB vinna að því í gegnum dagana að semja þessar reglur og njóta Íslendingar góðs af því (án greiðslu fyrir) eins og önnur ríki sem tilheyra þessum sameiginlega markaði, þótt Íslendingar hafi annars lítið um það að segja hvernig reglurnar skuli nákvæmlega vera. Það breytist vistskuld ef til aðildar kemur.
Stuðnings-, samræmingar- og viðbótarheimildir: Þriðji flokkurinn er skilgreindur í 6. gr. sáttmálans um ESB. Á þessum sviðum hefur ESB engar valdheimildir til að samræma landslög aðildarríkjanna. Þær fela eingöngu í sér heimild fyrir sambandið til að styðja við, hvetja til samstarfs eða samræma aðgerðir ríkjanna eftir því sem hagfellt þykir. Þetta á meðal annars við um menntamál, menningarmál, heilbrigðismál, ferðaþjónustu, íþróttir, æskulýðsmál og almannavarnir. Sem dæmi má nefna að þótt ESB geti fjármagnað Erasmus-áætlunina eða stutt rannsóknasamstarf hefur það enga heimild til að ákveða námskrár ríkjanna, skipulag skóla eða hvernig velferðar- og heilbrigðiskerfi þeirra eru rekin. Sama á við um svið sem stuðningsheimildir sambandsins taka til. Vel að merkja þá þarf ekkert ríki, ekkert sveitarfélag, engin háskóli eða frjáls félagasamtök sem ekki vilja stuðning ESB að sækja um hann.
Ferli löggjafar
Ferli löggjafar sýnir einnig að ESB byggist á samstarfi ríkja en ekki miðstýrðu stjórnkerfi eins og fullvalda ríki búa yfir. Samkvæmt 17. gr. sáttmálans um ESB hefur framkvæmdastjórnin almennt frumkvæðisrétt að lagasetningu. Samkvæmt reglunum sem gilda þurfa bæði Evrópuþingið og ráðherraráðið að samþykkja nýja löggjöf, aðallega í formi reglugerða eða tilskipana. Reglugerðir fá beint lagagildi í aðildarríkjunum, en þegar tilskipanir eiga í hlut hafa ríkin frjálst val um form og aðferð við innleiðingu, svo lengi sem markmiðum þeirra er náð. Þetta á raunar við með svipuðum hætti við um innleiðingu EES-tilskipana hér á landi.
Samkvæmt 4. mgr. 16. gr. sáttmálans um ESB og 238. gr. sáttmálans um starfshætti ESB ræður aukinn meirihluti í ráðherraráðinu. Það felur í sér að samþykki þarf frá að minnsta kosti 55% aðildarríkja (nú 15 af 27 ríkjum) og þeim ríkjum sem samanlagt standa fyrir að minnsta kosti 65% íbúa sambandsins. Með reglunni er leitast við að tryggja jafnvægi milli stórra og smárra ríkja. Á öðrum sviðum gildir þó einróma samþykki, meðal annars um aðild nýrra ríkja, breytingar á stofnsáttmálum og sameiginlegri utanríkis- og öryggisstefnu svo dæmi séu nefnd. Í þessum tilfellum getur hvert aðildarríki stöðvað ákvörðun alveg sama hversu fámennt það er. Aðild Íslands að sameiginlegri utanríkis- og öryggisstefnu ESB myndi þannig að meginstefnu ekki fela í sér að landið lyti yfirþjóðlegu valdi. Heldur byggist það á samstarfi aðildarríkjanna á grundvelli sameiginlegra ákvarðana þar sem Ísland hefði neitunarvald.
Að lokum
Í stuttu máli sýnir framangreint að yfirþjóðlegt vald sambandsins er mun minna en ráða mætti af ræðunum á fyrrgreindum fundi. Það er í raun afmarkað, byggt á skýru framsali aðildarríkjanna og þjónar þeim markmiðum sem aðildarríkin hafa sameiginlega falið sambandinu að vinna að, einkum rekstri innri markaðarins. Á öðrum sviðum líkist samstarfið á vettvangi ESB í öllum aðalatriðum hefðbundnu ríkjasamstarfi. Ef umræðan á að vera málefnaleg þarf að hafa þetta í huga.
Höfundur er prófessor emeritus við HA og hæstaréttar lögmaður á Thales lögfræðiþjónustu
Upphaflega birt á DY/Eyjunni 10. júlí 2026 16:30